Sector energía: ¿Una autoridad sin contrapesos?

“… El proyecto de ley de transmisión que se revisa actualmente en una comisión del Senado, y que pronto pasará a la Sala, intenta instaurar un poder exorbitante para la Administración Central…” 

Si bien cabe observar que en las últimas indicaciones del Ejecutivo muchos de los excesos institucionales del proyecto originario han sido enmendados, aún se mantienen esos aspectos críticos. Se había anunciado "más Estado" para el sector energía, pero no es necesario excederse tanto, al punto de quebrar controles esenciales en toda democracia sana, pretendiendo la eliminación del control de juridicidad de la Contraloría General de la República (CGR) y del efecto de cosa juzgada de los dictámenes del Panel de Expertos. Para modernizar la regulación de la transmisión (supuesta idea matriz del proyecto de ley) no es necesario eliminar los frenos y contrapesos de la Comisión Nacional de Energía.

Es cosa de leer con detención el proyecto y sus últimas indicaciones; pareciera que es parte de una incesante búsqueda de dominación estatal para la futura regulación del sector energía, pues se dota a la Comisión Nacional de Energía (CNE) de poderes exorbitantes, haciendo depender de ella no solo al futuro coordinador (al que se deja casi como un subordinado jerárquico) y a toda la industria del sector, sino que el exceso se torna tan intenso que el proyecto elimina, respecto de la CNE, los controles de la CGR y del Panel de Expertos.

En primer lugar, es comprensible, teniendo presente que el sistema eléctrico ahora será uno solo y quedará interconectado, la necesidad de crear un solo órgano coordinador. Pero ese nuevo órgano coordinador podría haber sido un continuador del modelo de los CDEC, en especial en cuanto a su autonomía e integración. Pero sin ninguna justificación real, serán modificadas radicalmente unas instituciones que funcionaban eficientemente. La única razón que se advierte ya no es la búsqueda de racionalidad técnica, sino de acaparamiento de poderes por parte del gobierno central.

En segundo lugar, se eluden los controles mediante el subterfugio de declarar "exentas" las resoluciones de la CNE en numerosos casos, a pesar de que la Constitución consagra a la CGR como un órgano de control de legalidad de todos los actos de los órganos administrativos, lo que solo se puede alterar por ley orgánica constitucional o decisión autónoma del propio contralor. Esto implicará una innecesaria y desmesurada exacerbación de las potestades de la CNE, la cual, dado que sus actos estarán exentos de la toma de razón, se convertirá en un órgano administrativo que fácilmente se podrá poner por sobre el ordenamiento jurídico, sin control posible.

En tercer lugar, se eluden los controles mediante la técnica de evitar que los dictámenes del Panel de Expertos sean vinculantes para la CNE, o permitiendo la inaplicabilidad de sus decisiones, lo que significa eliminar el mayor ejemplo de dignidad democrática de las decisiones de todo tribunal: el efecto de cosa juzgada.

La actual institucionalidad eléctrica descansa en un saludable equilibrio, con una instancia especializada e independiente de resolución de conflictos (el Panel de Expertos) y un órgano de la Administración del Estado (la CNE) que no solo debe respetar las decisiones de dicho Panel, sino que la CNE debe aceptar que sus actos se encuentran sujetos al control de legalidad de la CGR. Y estos son los controles que el proyecto desea eliminar para la CNE. En caso de que ese sea el escenario futuro, las decisiones supuestamente "autónomas" del coordinador, de la CGR y del Panel de Expertos, de frente a la CNE, quedarán reducidas a la insignificancia jurídica.

Este despotismo administrativo que tozudamente se intenta instaurar solo sembrará incertidumbre; no será contestado por los actores del sector con una revolución, sino con el dañino alejamiento de sus inversiones. Nadie querrá convertirse en un vasallo o súbdito de la CNE así de empoderada.

En fin, las disposiciones del proyecto que afectan las atribuciones de la CGR y la organización y competencias del Panel de Expertos son de rango orgánico constitucional, y no pueden ser aprobadas por una ley simple; deben ser aprobadas con un quórum especial de cuatro séptimos (4/7) de los parlamentarios en ejercicio y, en el caso de ser aprobadas, deben ser revisadas por el Tribunal Constitucional.

Alejandro Vergara Blanco

Profesor titular de Derecho Administrativo

Pontificia Universidad Católica de Chile

[El Mercurio, viernes 3 de junio de 2016]

Las autorizaciones urbanísticas o medioambientales no son un requisito previo para la constitución judicial de servidumbres mineras.

“… Una reciente sentencia de la Cuarta Sala de la Corte Suprema sobre constitución judicial de servidumbres mineras reafirma una correcta línea jurisprudencial; pero existe una paralela y errónea línea jurisprudencial sobre el mismo tema, inspirada en un activismo medioambiental…”

La Cuarta Sala de la Corte Suprema (CS), en reciente sentencia del caso Minera Escondida con Fisco (2016), sobre constitución judicial de servidumbres mineras en terreno fiscal, ha venido a reafirmar una correcta línea jurisprudencial; pero al mismo tiempo, un voto de minoría ha venido a insistir en una errónea línea jurisprudencial paralela sobre el mismo tema, inspirada en un activismo medioambiental. La primera línea se ha impuesto en la mayoría de los casos; pero en dos ocasiones se ha impuesto la segunda, produciéndose un zigzagueo jurisprudencial. En cada caso los jueces disidentes incorporan sendos votos de minoría.

En la regulación más general de la obtención de títulos y autorizaciones para la extracción de minerales se deben distinguir dos fases: la primera fase es la obtención de los títulos concesionales mineros y de los títulos de posesión o acceso a la propiedad, como es la servidumbre; y, la segunda fase, es la obtención de todas las autorizaciones a que haya lugar, ya sean ambientales, urbanísticas o de otra índole. 

Cabe distinguirlas y describirlas. En la primera fase (obtención de títulos mineros y servidumbres), la regulación no incorpora ningún requisito ni medioambiental ni urbanístico ni de ninguna otra índole precisamente porque será exigido a posteriori, al momento en que se planifique la explotación efectiva. Esos títulos de base quedan en estado de latencia hasta la obtención de las autorizaciones que permiten la extracción efectiva. El diseño de la regulación ha quedado configurado de este modo precisamente para dar certeza de base a los inversionistas, lo que no implica que, en la segunda fase, antes de explotar, antes de toda actividad efectiva, se cumplan a cabalidad con todas las autorizaciones que contempla la regulación sectorial, como las mencionadas medioambientales y urbanísticas, las que constituyen limitaciones a la explotación efectiva. De ese modo, se produce un equilibrio razonable, por una parte, de las seguridades de base de los emprendedores mineros (la que proporcionan los títulos mineros y servidumbres); y por otra parte, de los diversos objetivos de interés colectivo o de terceros (provenientes de autorizaciones urbanísticas y medioambientales). 

La servidumbre es un accesorio esencial para que el titular de una concesión minera, en su momento, pueda ingresar a un terreno ajeno a extraer los minerales o a realizar obras anexas a la explotación minera, y su regulación es una base esencial de la seguridad de la industria. Pero para la obtención de la servidumbre no es necesario obtener previamente autorización alguna, precisamente porque por sí sola la servidumbre no permite la explotación; es sólo un primer paso ineludible para la obtención posterior de las autorizaciones respectivas. Sin los títulos mineros ni las servidumbres no será posible tramitar con certeza las autorizaciones medioambientales y urbanísticas subsiguientes. De ahí que exigir tales autorizaciones para constituir una servidumbre, además de incoherente con el diseño del sistema, origina un incomprensible círculo vicioso. 

Todo lo anterior tiene una regulación precisa en disposiciones de la Constitución (art.19 N° 24 inc.6° in fine), de la Ley N° 18.097, de 1982, Orgánica Constitucional sobre concesiones mineras (art.8°) y del Código de Minería (arts.120 a 125). Los concesionarios pueden obtener el derecho real de servidumbre de modo voluntario mediante un contrato con el propietario del suelo; y sólo en caso de negativa de éste se puede demandar ante el juez la constitución forzosa de tal derecho real; siendo el juez, entonces, el sustituto de la ausencia de voluntad del dueño, en la fijación de la indemnización y demás aspectos que puedan ser disputados. Esta es una materia bastante pacífica en doctrina, pues se trata de aquellas de derecho estricto, por originarse en una tipificación estricta de la Ley (en este caso, en los arts. citados), y hasta ahora no había sido motivo de confusiones (las únicas excepciones habían sido el incoherente art.7 inc.3° del Reglamento del Código de Minería, según modificación de 2004; y el caso Minera Ricardo Resources con Fundación Educacional Chuquicamata, 2006). 

Pero, al respecto, en la actualidad existen dos líneas jurisprudenciales en la CS: 

i) Una línea jurisprudencial que se apega estrictamente a las exigencias legales (*)

En los casos Algorta con Fisco (2014), Sqm Salar con Fisco (2014), Codelco con Fisco (2014) yMinera Escondida con Fisco (2016), con los votos de los ministros Chevesich, Valdés, Andrea Muñoz y Cerda (este último, en otro caso, no obstante, cambió su voto), ha comprendido esta situación y ha venido declarando que para la constitución de una servidumbre la regulación exige sólo la existencia de un título concesional minero, un terreno ajeno sobre el cual constituirla y la necesidad o utilidad manifestada o probada en juicio. Señalan tales sentencias que “la falta de las autorizaciones, permisos o licencias sectoriales del caso concreto” es objeto de un juicio jurisdiccional diverso; “es decir, tales hechos deben ser objeto de análisis en una sede diferente de aquella destinada a la constitución de la servidumbre”. Agregan los sentenciadores que “una cuestión distinta es lo que dice relación con el ejercicio efectivo de los [derechos de servidumbre]” (en: Sqm Salar con Fisco, 2014, c.8 y 9). En los tres primeros casos citados el fisco pretendía que no se constituyese la servidumbre sin que previamente se obtuviesen autorizaciones urbanísticas. En el cuarto caso, se le intentaba dar rango legal prohibitivo para la constitución de la servidumbre a un simple acto administrativo del Ministerio de Energía, el que había declarado un terreno como área apta para el desarrollo de energías renovables. 

ii) Pero otra línea jurisprudencial inventa con desapego a las fuentes requisitos no exigidos en la Ley (**)

En los casos Claussen con Fisco (2014) y Codelco con Fisco (2015), los ministros Blanco, Aránguiz, Sergio Muñoz, Maggi y Cerda (este último en otro caso, se integró a la otra línea jurisprudencial), contradiciendo la anterior línea jurisprudencial (o sea, zigzagueando o entrecruzándose al anterior tren de sentencias), con mayorías distintas, exigen para la constitución de servidumbres mineras no sólo los requisitos que la regulación consagra para ello, sino que exige requisitos (autorizaciones urbanísticas o medioambientales) que la ley sólo contempla para fases posteriores de la actividad minera. Las servidumbres mineras, a su juicio, no se pueden constituir aun cuando se cumplan todos los requisitos que establece la regulación minera vigente (sic), puesto que a juicio de los firmantes (sin citar ley alguna que establezca este requisito), la constitución de estas servidumbres podría significar daños al medio ambiente. Ello con total desapego a las disposiciones legales citadas más arriba (la LOC sobre concesiones mineras y el Código de Minería), y sin ofrecer ninguna otra ley que se entienda aplicable (al menos así sería un asunto de interpretación) o algún principio que aplicar (ante la ausencia de ley), emitiendo entonces tales sentencias más allá de toda fuente legítima de derecho, confundiendo el acto de la sentencia con el testamento político-social personal o con las militancias de índole medioambiental de sus firmantes. 

Esta línea jurisprudencial es errónea, no sólo por el desconocimiento del diseño regulatorio de la materia, olvidando el momento preciso en que según la ley vigente se deben incorporar las consideraciones medioambientales en el juzgamiento de la autoridad y de los jueces; sino por el desorden que de seguir este criterio se produciría en todo el sistema de revisión de los eventuales daños ambientales, respecto de lo cual existe toda una institucionalidad y unos tribunales especializados (los tribunales ambientales), los cuales en su momento revisarán el procedimiento de calificación ambiental, en el cual se podrá verificar los efectivos y eventuales daños al medio ambiente. Inclusive, en su caso, las sentencias de los tribunales ambientales podrían llegar a ser revisadas por la propia Corte Suprema. 

En suma, en la inicial instancia de constitución de una servidumbre, en que aún no se puede explotar los minerales (lo que se producirá sólo una vez que se obtengan las autorizaciones respectivas, entre ellas la más relevante es la medioambiental), sobran todas esa elucubraciones sobre el daño al medio ambiente con que los fallos de esta errónea línea jurisprudencial nos abruman. 

Es de esperar, entonces, que sea la primera línea jurisprudencial la que se vaya imponiendo, dando así certeza a los justiciables. 

(*) Línea jurisprudencial que para constituir las servidumbres mineras sólo exige requisitos legales.

i) Algorta Norte S.A. con Fisco de Chile (2014): CS 10 marzo 2014 (Rol N° 11.768-2013). Cuarta Sala. Ministros: Valdés; Blanco; Chevesich (redactora); abogados integrantes: Lagos; Peralta. [Casación]
ii) Sqm Salar S.A. con Fisco de Chile (2014): CS 9 abril2014 (Rol N° 15.911-2013). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich; Muñoz Sánchez; Aránguiz; abogado integrante: Baraona (redactor). [Casación]
iii) Corporación Nacional del Cobre con Fisco de Chile (2014): CS 10 julio2014 (Rol N° 13.175-2013). Cuarta Sala. Ministros: Aránguiz; Blanco; Chevesich; Muñoz Sánchez (redactora); abogado integrante: Peralta. [Casación]
iv) Minera La Escondida Limitada con Fisco de Chile (2016): CS 13 abril2016 (Rol N° 3.436-2015). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich; Muñoz Sánchez; Cerda; Muñoz Gajardo (redactor). [Casación]

(**) Línea jurisprudencial que para constituir las servidumbres mineras exige requisitos que no establece la ley.

i) Claussen Calvo, Carlos con Fisco de Chile (2014): CS 27 mayo2014 (Rol N° 182-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich; Maggi; Aránguiz (redactor); abogado integrante: Peralta (redactor). [Casación]
ii) Corporación Nacional del Cobre con Fisco de Chile (2015): CS 26 enero2015 (Rol N° 22.303-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Muñoz Sánchez; Cerda; abogados integrantes: Bates (redactor); Peralta. [Casación]

Alejandro Vergara Blanco

Profesor titular de Derecho Administrativo

Pontificia Universidad Católica de Chile

[El Mercurio Legal, columnas, lunes 30 de mayo de 2016] 

Modificación Código de aguas: desprotección y caducidad de derechos ancestrales

El actual Proyecto de modificación del Código de Aguas dejará a los usos consuetudinarios (usos inmemoriales y ancestrales) de aguas en una situación muy precaria, ya que se les quita a sus titulares el actual derecho a oponerse a solicitudes de terceros y sancionará con caducidad la falta de inscripción de estos usos costumbristas.

La reforma de la regulación de aguas se tramita de manera paralela en el Senado y en la Cámara de Diputados; en el Senado, esta semana se aprobó una propuesta de modificación constitucional, pero su texto aún no se ha dado a conocer oficialmente. En la Cámara de Diputados, su Comisión de recursos hídricos emitió a fines del año pasado un informe del proyecto de modificación al Código de Aguas, y su tramitación ha continuado en otra Comisión, la que aún no ha emitido su informe.

La regulación de las aguas requiere ajustes pero no todos se contienen en estos proyectos, ni siquiera algunos muy necesarios, como en aguas subterráneas, organizaciones de usuarios, catastro de derechos, o la creación de tribunales especiales de aguas. Ciertos cambios son razonables y necesarios pero otros son cuestionables, como el que comento ahora.

Ha llamado la atención la precariedad que podría sobrevenir para los usos consuetudinarios de aguas. Existen miles de estos usuarios a lo largo del país, mayormente agricultores e indígenas, quienes reciben sus aguas cada día gracias al sistema de autogestión de juntas de vigilancia, asociaciones de canalistas, comunidades de aguas y comunidades indígenas.

Esos usos inmemoriales o ancestrales de agricultores e indígenas se han mantenido por décadas como un uso costumbrista, colectivo, abierto, sin papeles ni formalidades propias del mundo urbano, dado su reconocimiento ipso iure como derechos plenos, por el hecho del uso, en virtud del DL 2603 de 1979, la Constitución y el Código de Aguas. De ahí que existen dos tipos de derechos de aguas: por una parte, los “constituidos”, que son los otorgados por acto administrativo; y los “reconocidos”, que son estos usos consuetudinarios.

La falta de inscripciones no ha implicado inseguridad ni desprotección para estos derechos consuetudinarios; sus titulares han podido oponerse a solicitudes de terceros que los afecten e interponer recursos como cualquier ciudadano en virtud de su derecho a defensa; poco a poco han ido formalizando sus títulos, lo que es conveniente, pero ni la Constitución ni la ley consideran la formalización como requisito de existencia, lo que sería raro pues estos derechos surgen de un pacífico e informal factum: el uso inmemorial o ancestral usualmente en torno a comunidades de aguas.

Pero la seguridad de estos derechos costumbristas de aguas podría cambiar a partir de dos cambios que contiene el Proyecto de reforma.

Primero, el Proyecto los priva del derecho constitucional a la defensa, dado que por su falta de inscripción (trámite que podría demorar muchos años), los titulares de estos derechos no podrán oponerse a las solicitudes de terceros que los afecten. Derecho que, en cambio, sí podrán ejercer los titulares de derechos “constituidos”, cuyos títulos salvo rara excepción siempre están inscritos. Esta nueva regla también quebranta la garantía de la igualdad ante la ley, pues la Constitución protege, por igual, a ambos tipos de derechos; y rompe los estándares de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos, de 2003.

Segundo, el Proyecto amenaza de caducidad a estos derechos en caso que sus titulares no inicien el procedimiento de regularización dentro del plazo de cinco años. Hasta ahora el procedimiento de regularización era voluntario y tenía una fase administrativa y otra judicial. Ahora sería un procedimiento sólo administrativo, sin perjuicio de los recursos judiciales. Esta caducidad es una paradoja, dado que el reconocimiento y protección de los usos consuetudinarios es un reflejo de una realidad rural, del uso costumbrista y no formalizado de las aguas, han nacidos como derechos sin ninguna exigencia de inscripción, sin perjuicio de su conveniencia por razones de certeza; pero ahora, se intenta borrar el reconocimiento de tales usos por la falta de una inscripción, cuya ausencia debiese ser castigada de un modo menos drástico, pues afecta sustantivamente la actual garantía constitucional que protege a tales usos costumbristas.

En fin, la Dirección General de Aguas ha tenido por más de treinta años el mandato legal para la conformación de comunidades de aguas, lo que es un excelente medio de regularización de derechos consuetudinarios de aguas, y una buena práctica administrativa al respecto podría haber significado avances. Pero se quiere castigar a los usuarios, muchas veces modestos, con cargas económicas y riesgos administrativos y judiciales, lo que no parece justo para ellos.

Alejandro Vergara Blanco

Profesor titular de Derecho Administrativo

Pontificia Universidad Católica de Chile

[La Tercera, Voces, lunes 16 de mayo de 2016] 

Contratos a honorarios para servicios personales habituales y dependientes en la Administración pública: su naturaleza laboral. El Código del Trabajo como estatuto común y supletorio.

“… La Corte Suprema ha desarrollado una correcta línea jurisprudencial respecto de los servicios personales habituales prestados en la Administración bajo la modalidad artificial de un contrato a honorarios pero cuya vinculación reúne características propias de una relación laboral, declarando aplicable el Código del Trabajo…”

Dos recientes sentencias de la Cuarta Sala (Laboral) de la Corte Suprema (CS), de 19 de abril, en los casos Ríos Salazar con Serviu(2016) y González Vera y otros con Municipalidad de Talca (2016), reafirman una correcta línea jurisprudencial, nacida hace tan sólo un año, que califica como de naturaleza laboral los servicios personales habituales prestados bajo la artificial modalidad de un contrato a honorarios en órganos de la Administración. El primer caso de esta nueva línea (que ya cuenta con cinco precedentes y un curioso tropiezo intermedio) fue Vial Paillán con Municipalidad de Santiago (2015), de 1° de abril de 2015. De ello comento y doy noticia.

El Derecho laboral administrativo (esto es, el relativo a los funcionarios que prestan servicios personales al interior de los órganos de la Administración) ha sido objeto de novedosas interpretaciones jurisprudenciales, las que han versado principalmente sobre los siguientes cuatro aspectos críticos de las relaciones “laborales” de quienes prestan servicios personales al interior de los órganos de la Administración: (i) la tutela laboral de los funcionarios de la Administración; (ii) la cuestionada figura de la subcontratación y su aplicación en los servicios públicos; (iii) los derechos y expectativas de los funcionarios a contrata; y (iv) la precariedad de las relaciones laborales bajo contratos de honorarios en que se encuentra un gran porcentaje de trabajadores de la Administración. 

El personal al servicio de la Administración se denomina funcionario público; son considerados como tales los funcionarios de planta y a contrata; estos funcionarios ocupan un cargo público y desarrollan una actividad o función propia de la institución, órgano o servicio en el que se desempeñan. A los funcionarios de planta (también llamados de carrera) se les aplica el régimen jurídico de carrera funcionaria: es un sistema integral de regulación del empleo público, fundado en los principios de jerarquía, profesionales, técnicos, dignidad de la función pública, estabilidad, y otros. Es un cargo permanente y cada funcionario puede ser nombrado como titular, suplente o subrogante. Por su parte, los funcionarios de empleo a contrata desempeñan una función de carácter transitorio y sólo acceden a ciertos beneficios de la carrera funcionaria. Se excluye de esta categoría (esto es, no son funcionarios públicos) el personal contratado a honorarios. La línea jurisprudencial que comento se refiere a este último caso. 

La ley contempla una regla especial/excepcional para las contrataciones a honorarios [en los arts. 11 Ley N° 18.834, de 1989, sobre Estatuto Administrativo (EA) y 4° Ley N° 18.883, de 1989, que aprueba Estatuto Administrativo para funcionarios municipales (EAFM)], en la que sólo autoriza tales contratos para el caso de profesionales, técnicos o expertos que realicen labores accidentaleso cometidos específicos y no habituales de la institución en que se desempeñan. Agrega además la ley que “las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto”. 

El problema surge en los casos en que la Administración contrata a personas bajo la modalidad “a honorarios” (esto es, supuestamente para labores accidentales), pero de un modo artificial pues en realidad tales personas deben desarrollar labores habituales del órgano administrativo, a través de servicios permanentes y sujetos a horario; conformándose en los hechos un vínculo de subordinación y dependencia entre el funcionario “a honorarios” y el órgano administrativo que lo ha contratado. 

La cuestión es: ¿a qué régimen jurídico se encuentran sujetos quienes prestan esos servicios personales así descritos? Cabe descartar la aplicación de los estatutos (EA o EAFM), por expreso texto de la ley (arts. 11 inc.final EA y 4 inc.final EAFM). ¿Se aplica supletoriamente el Código Civil o el Código del Trabajo? Al respecto, ha habido una evolución jurisprudencial. 

i) hasta 2014 la CS consideró que los funcionarios a honorarios estaban únicamente regulados por el propio contrato (y supletoriamente por el Código Civil); no aceptaba la aplicación supletoria del Código del Trabajo (*).

La CS rechazó sistemáticamente las demandas de funcionarios contratados a honorarios, interpuestas en contra de órganos administrativos (diversos servicios públicos y municipalidades) ya sea por despido injustificado o nulidad de despido u otros casos, fundándose en que tales contrataciones a honorarios se regulaban únicamente por la norma especial contenida en los respectivos estatutos de los funcionarios (EA [Administrativo] o EAFM [Municipal]), lo que significó declarar inaplicables las normas del Código del Trabajo. 

ii) Pero, a partir de abril de 2015, una nueva y coherente línea jurisprudencial en materia de funcionarios a honorarios ha venido a mejorar el estándar de tal relación (**).

Es en el caso Vial Paillán con Municipalidad de Santiago (2015) que la CS conociendo de un recurso de unificación de jurisprudencia, cambia completamente su criterio anterior, declarando aplicable el Código del Trabajo a los funcionarios contratados a honorarios por la Administración dado que la naturaleza de la relación de las partes resulta ser, en la realidad, de índole laboral. La CS ha mantenido su criterio en sentencias sucesivas de los casos Medina Jorquera con Municipalidad de San Antonio (2015), Guzmán Tapia con Serviu (2015), Ríos Salazar con Serviu (2016) y González Vera y otros con Municipalidad de Talca (2016), ello con los votos de los ministros titulares de la Cuarta Sala: Chevesich, Blanco, Muñoz (Andrea), Muñoz (Sergio) y Cerda. 

En estas sentencias (en especial en la última: González Vera, que es firmada por los cinco ministros señalados, titulares e integrantes de la Sala Laboral) se ofrecen tres sólidos argumentos para el cambio jurisprudencial. Primero, realiza la CS una acertada interpretación del art.1° del Código del Trabajo, declarando que tal código siempre debe aplicarse para aquellos casos en donde exista una vinculación laboral entre una persona natural y la Administración, reafirmando así la calidad de estatuto laboral común y supletorio de ese código; ello a través de una perspicaz lectura de la regla/excepción/y contra-excepción contenidas, respectivamente, en los incisos 1°/2°/y 3° de esa disposición legal. Segundo, funda además la CS su decisión en el principio/base/rector de las relaciones laborales de la primacía de la realidad recogido en los arts. 7 y 8 inc.1° del Código del Trabajo. Tercero, señala además la CS que la Administración no puede invocar el principio/base de legalidad de los arts. 6 y 7 de la Constitución, para justificar esta artificial contratación laboral, pues eso significaría aceptar, al mismo tiempo, la precariedad e informalidad laboral al interior de la Administración. Concluye así la CS que los funcionarios contratados a honorarios al no estar regidos ni por el EA, ni por ningún otro régimen especial, se encuentran amparados por el régimen común y supletorio para todos los trabajadores, contenido en el Código del Trabajo. 

Cabe destacar entonces esta correcta línea jurisprudencial. No sólo demuestra soltura teórica al aplicar dos técnicas relevantes en la interpretación de la regulación vigente: primero, la supletoriedad como técnica de integración normativa, y, segundo, el principio/base de primacía de la realidad, haciendo primar las verdaderas relaciones y actividades que realiza cada día a día el funcionario/trabajador “a honorarios” al interior del órgano de la Administración, por sobre lo literal de lo pactado (un contrato a honorarios). También estas sentencias constituyen un mensaje a la Administración, pues lo que ha venido a realizar la CS, de un modo delicado pero igualmente claro, es a recordar que no es aceptable el verdadero fraude a la ley de intentar incorporar a la fuerza estas relaciones habituales y dependientes en las hipótesis de los arts. 11 del EA y 4 del EAFM. 

Es posible agregar, aunque no lo dice así la CS, que todo lo anterior está, además, en conexión íntima con el principio constitucional de la igualdad de garantías jurídicas de todos los trabajadores del país; pues no es aceptable que existan relaciones laborales precarias precisamente al interior de los órganos de la Administración, todos los cuales están sujetos al principio/base de la juridicidad. La línea jurisprudencial anterior a 2015 se había traducido en un verdadero desamparo jurídico a quienes se encontraban vinculados con la Administración, quedando así en una condición de empleo precario, con desigualdad respecto de los demás trabajadores. La jurisprudencia anterior, en verdad, había cerrado los ojos ante el artificio usual de contratar personas bajo la modalidad “a honorarios” pero para realizar labores permanentes, en circunstancias que la ley sólo autoriza este tipo de contratación para labores específicas y transitorias. Era y es un verdadero fraude a la ley. 

iii) Pero, existe un tropiezo, una sentencia contradictoria con la nueva línea jurisprudencial (***).

Llama la atención que en medio de esta línea jurisprudencial la misma Cuarta Sala de la CS haya emitido una sentencia contradictoria con las anteriores, en el caso Pradines y otros con Municipalidad de San Juan de la Costa (2015); es el resultado de la conformación de la Sala con dos abogados integrantes y el Ministro Aránguiz. Cabe señalar, no obstante, que esta es una sentencia de mayoría, pues los Ministros Chevesich y Blanco reafirmaron en voto disidente la línea jurisprudencial actual de la CS en la materia. Esta sentencia vuelve a la antigua línea de la CS señalando que los funcionarios no pueden entenderse como trabajadores debido a que se encontraban contratados a honorarios, añadiendo como argumento que las municipalidades y otros órganos de la Administración del Estado no tienen la facultad para contratar funcionarios de acuerdo a la normativa del Código del Trabajo, salvo norma expresa (olvidando los firmantes de esa sentencia, por cierto, que de ese modo lo que resulta es la convalidación de una degradada o precaria contratación de personal). 

iv) ¿Y la fiscalización de estos nuevos estándares? Dado entonces que la más Alta Magistratura judicial, renovando su jurisprudencia, ha declarado la antijuridicidad de la contratación de servicios personales habituales bajo la modalidad de honorarios, cabe preguntarse, ¿no se debiera originar una fiscalización para el cumplimiento de estos nuevos estándares? Tal tarea le corresponde: 

1°) a la Dirección del Trabajo, quien (en virtud del art. 1° letra a) del DFL 2, de 1967, que dispone la reestructuración y fija las funciones de la Dirección del Trabajo) tiene la potestad/deber de “fiscalización de la aplicación de la legislación laboral”, y

2°) a la Contraloría General de la República, quien tiene el control de legalidad de los actos administrativos y la fiscalización de los órganos de la Administración (en virtud de los arts. 98 y 99 de la Constitución, y 1°, 16 y 17, entre otros, de la Ley N° 10.336, de 1952, de organización y atribuciones de la Contraloría General de la República). 

(*) Sentencias de la antigua línea jurisprudencial de la CS que hacían primar la literalidad del contrato a honorarios por sobre la real naturaleza de la relación laboral.
i) Aravena, Germán y otro con Municipalidad de Maipú (2007): CS 27 septiembre 2007 (Rol N°4908-2006). Cuarta Sala. Ministros: Libedinsky; Marín; Álvarez; Pérez Paredes; Valdés. [Casación] 
ii) Morales, Mario con Municipalidad de Maipú/i> (2007): CS 27 septiembre 2007 (Rol N°5914-2006). Cuarta Sala. Ministros: Marín; Álvarez; Valdés; Libedinsky; Pérez Paredes [Casación] 
iii) Gallardo, Jorge y otro con Municipalidad de La Florida (2007): CS 16 octubre 2007 (Rol N°6542-2006). Cuarta Sala. Ministros: Marín (redactor); Libedinsky; Valdés; Pérez Paredes; Álvarez [Casación] 
iv) Ormeño, Nelson con Municipalidad de Maipú (2008): CS 24 diciembre 2008 (Rol N°7138-2008). Cuarta Sala. Ministros: Torres; Valdés; Pérez Paredes (redactora); abogado integrante: Mauriz y Cárcamo [Casación]; 
v) Adasme, Jessica con Municipalidad de La Florida (2010): CS 16 marzo 2010 (Rol N°240-2010). Cuarta Sala: Ministros: Silva Gundelach; Marí (redactor); Egnem: abogado integrante: Jacob y Figueroa [Casación]. 
vi) Zapata, Paula con Municipalidad de Maipú (2010): CS 21 de abril 2010 (Rol N°319-2010). Cuarta Sala: Ministros: Valdés; Pérez Paredes; Maggi (redactora); Egnem; abogado integrante: Figueroa [Casación] 
vii) Municipalidad de Maipú con Carlos Naranjo y otros (2010): CS 18 de mayo 2010 (Rol N°893-2010). Cuarta Sala: Ministros: Valdés; Pérez Paredes; Marín (redactor); Egnem; abogado integrante: Bates [Casación] 
viii) Municipalidad de Maipú con Elizabeth Mujica (2012): CS 3 de enero 2012 (Rol N°4785-2011). Cuarta Sala: Ministros: Fuentes; Pérez Paredes (redactora); Egnem; Pfeiffer; Valdés. [Casación] 

(**) Sentencias de la nueva línea jurisprudencial de la CS que aplican el principio/base de la primacía de la realidad.
i) Vial Paillán, Juan con Municipalidad de Santiago (2015): CS 1 abril 2015 (Rol N°11.584-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco (redactor); Chevesich; Muñóz S.; abogado integrante: Lagos y Prieto [Unificación de Jurisprudencia]. 
ii) Medina Jorquera, Margarita con Municipalidad de San Antonio (2015): CS 9 julio 2015 (Rol N°24.388-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich (redactora); Muñoz S.; Cerda: abogado integrante: Etcheberry. [Unificación de Jurisprudencia] 
iii) Guzmán Tapia, Jorge con Servicio de Vivienda y Urbanismo (2015): CS 6 agosto 2015 (Rol N°23.647-2014). Cuarta Sala. Ministros: Chevesich; Muñoz S.; Cerda: abogado integrante: Lagos y Prado (redactor). [Unificación de Jurisprudencia]. 
iv) Ríos Salazar, Boris con Servicio de Vivienda y Urbanismo de Los Ríos (2016): CS 19 abril 2016 (Rol N°8.002-2015). Cuarta Sala. Ministros: Muñoz S. (redactora y voto disidente); Blanco; Chevesich; Muñoz G. (prevención): abogado integrante: Pizarro. [Unificación de jurisprudencia] 
v) González Vera, Verónica y otros con Municipalidad de Talca (2016): CS 19 abril 2016 (Rol N°5.699-2015). Cuarta Sala. Ministros: Muñoz G; Blanco (redactor); Chevesich; Muñoz S. y Cerda [Unificación de jurisprudencia]. 

(***) Única sentencia de la CS contradictoria con la nueva línea jurisprudencial, que aplica la literalidad del contrato de honorarios
i) Pradines Pradines, Claudia y otros con Municipalidad de San Juan de la Costa (2015): CS 5 agosto 2015 (Rol N°24904-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco (voto disidente), Chevesich (voto disidente), Aránguiz; abogados integrantes: Correa y Prado (redactor). [Unificación de jurisprudencia]

Alejandro Vergara Blanco

Profesor titular de Derecho Administrativo

Pontificia Universidad Católica de Chile

[El Mercurio Legal, columnas, lunes 2 de mayo de 2016] 

Cómputo de plazos en los recursos judiciales contra actos administrativos. Confusión jurisprudencial entre días hábiles administrativos y días hábiles procesales

“… La LBPA consagra importantes estándares, entre ellos el cómputo de plazos según días hábiles administrativos, pero sólo cabe aplicarlo al interior de los procedimientos administrativos, y no para el caso de las acciones judiciales contra actos administrativos, como lo ha venido realizando la Tercera Sala (administrativa) de la Corte Suprema…”

Existe confusión en la actual jurisprudencia de la Corte Suprema en el tema del cómputo de plazos de las acciones contenciosas administrativas anulatorias. El tema es micrológico y acuciante; dice relación con el acceso a la jurisdicción (garantías de la igualdad y del justo y racional proceso consagradas en el art. 19 n°s. 2 y 3 de la Constitución). Es además un tema de mucha utilidad práctica, con dispersión normativa y al que se le ha prestado poca atención doctrinaria (*). Pero se nubla aún más el actual panorama al observar la confusa escena jurisprudencial.

En efecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema es actualmente contradictoria: si bien sentencias recientes de su Segunda Sala aplican correctamente la regla del Código de Procedimiento Civil (CPC), otras sentencias también recientes de la Tercera Sala (siguiendo una persistente línea jurisprudencial) curiosamente aplican la regla de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA). Incluso, por exótico que sea, ¡ha habido sentencias y votos disidentes que aún intentan aplicar la caduca regla del Código Civil (CC)! 

El contexto es el siguiente: una vez finalizada la vía administrativa, al dictarse un acto administrativo terminal o aún en medio de un procedimiento administrativo, el interesado puede accionar ante los tribunales de justicia (generalmente, ante una Corte de Apelaciones), entablando diversos recursos: de reclamación, ilegalidad, impugnación, protección (en sus diversas terminologías, según las leyes especiales de que se trate); dando inicio así a un proceso judicial, un contencioso administrativo anulatorio. Estas acciones y recursos están consagrados y regulados en leyes especiales, las que usualmente son escuetas y se refieren a pocos aspectos procesales (omitiendo regular el cómputo del plazo para interponerlos), lo que produce lagunas y esperables dudas interpretativas. Surgen dudas pues, según los tipos de plazos que existen, la legislación ofrece al menos tres reglas para su cómputo: 

i) los plazos civiles (arts. 48 a 50 CC) son de días corridos y se computan todos los días, incluso los feriados (a no ser que la ley especifique que se trata de días útiles). Se aplican a las convenciones entre particulares; pero desde 2003 en que se dicta la LBPA nunca se aplican a los procedimientos administrativos. 

ii) los plazos procesales civiles (arts. 59, 64 y 66 CPC) son de días hábiles/procesales y se computa el día sábado y no los feriados). Se aplican a todos los procesos y gestiones judiciales civiles regidas por el CPC. 

iii) los plazos administrativos (art. 25 LBPA) son de días hábiles/administrativos y se computan sólo los días lunes a viernes (siendo inhábiles los días sábados, domingos y festivos). Se aplican a los procedimientos en sede administrativa regidos por la LBPA. 

El origen de la confusión es que tanto el CPC como la LBPA usan la misma expresión hábiles para conceptos jurídicos distintos; de donde la expresión hábiles resulta ambivalente (un mismo significante para dos significados). De ahí, que existen dos tipos de días hábiles: los díashábiles/procesales y los días hábiles/administrativos. Lo lamentable es que reina cierta confusión en la práctica administrativa, forense y jurisprudencial. 

Para un análisis jurisprudencial del tema cabe aislar primero la hipótesis de correcta aplicación de la LBPA, dentro del procedimiento administrativo. Para el cómputo de plazos ad intra del procedimiento administrativo, dada la naturaleza administrativa de la sede en que opera, se aplica (salvo ley especial, lo que es raro) supletoriamente el art. 25 LBPA (que regula los díashábiles/administrativos). Puedo citar tres casos de procedimientos administrativos especiales, cuya ley especial no regula el cómputo de los plazos: 

i) en Empresa de Vigilancia (2013) y en Eulen Seguridad (2015) se trata de recursos administrativos de reconsideración ante la Inspección del Trabajo (regulado en el art. 512 inc. 1° Código del Trabajo, que establece un plazo de 30 días, sin señalar su forma de cómputo); la Inspección del Trabajo intentaba erróneamente que se computase como plazo de días corridos (regla del CC). 

ii) en Sociedad Copefrut S.A. con DGA (2012) se trata del recurso de reconsideración ante la Dirección General de Aguas (DGA) (regulado en el art. 136 Código de Aguas, que establece un plazo de 30 días, sin especificar su modo de cómputo). La DGA suele aducir que debe computarse como corrido conforme las normas del CC. 

iii) en Banco Bilbao Vizcaya con DGA (2012) se trata de la prórroga de un plazo (para presentar oposición) del procedimiento administrativo que vencía un día inhábil (domingo), y la DGA intentaba que no operase la prórroga para el día hábil siguiente. 

En todos ellos la Corte Suprema ofrece una línea jurisprudencial coherente con la naturaleza de ese procedimiento aplicando la regla de la LBPA ad intra del procedimiento administrativo (**).

Pero no cabe aplicar la regla de la LBPA ad extra del procedimiento administrativo, como es el caso del cómputo de plazos para deducir una acción judicial en contra de un acto administrativo terminal una vez terminada la vía administrativa o en medio de esa vía administrativa (esto es, fuera de esa sede administrativa). En este campo no cabe aplicar la regla de la LBPA pues tanto la naturaleza del plazo como de la sede donde se presentará el recurso respectivo es judicial. En otras palabras, ¿cuál es la naturaleza y cómo se computan los plazos de días que suelen fijar las leyes especiales para la impugnación de actos administrativos ante los tribunales? ¿Son plazos procesales o administrativos? Y, en seguida, ¿se computan según días hábiles/procesales o según díashábiles/administrativos? Esto es, ¿se aplica supletoriamente la regla del CPC o la regla de la LBPA? El plazo para deducir acciones jurisdiccionales, parece obvio decirlo, tiene la naturaleza del órgano (tribunal) encargado de resolver el recurso respectivo; y los procesos ante los órganos jurisdiccionales se rigen por las reglas del CPC (salvo algún caso excepcionalísimo de reglas procesales especiales), y nunca por las reglas de la LBPA. De ahí que cabe aplicar el art. 59 CPC y no procede aplicar el concepto de días hábiles contenido en el art. 25 de la LBPA. Ello es consistente con la naturaleza del recurso (acción judicial), del proceso (judicial) y de la sede (judicial) en que se presentará y resolverá el recurso respectivo. 

Pero existe confusión y dispersión en la jurisprudencia de la Corte Suprema al respecto. 

Aplicación del caduco criterio del CC. Aunque resulte curioso, ha habido sentencias hasta 2012 y recientes votos disidentes que aplican el CC, acogiendo una abusiva y decadente práctica de algunos órganos administrativos (***). El caso de Agrícola San Isidro (2012) pareciera que es el último ejemplo de sentencia que aplica el CC para el cómputo de plazos de acciones judiciales. Últimamente son los votos de minoría de la Ministra Egnem (hasta 2014); en Luzparral (2014) yPehuenche (2014) por una parte argumenta correctamente que no se aplica la LBPA por ser un reclamo judicial, pero concluye erróneamente que debe aplicarse el art. 50 CC; luego, en Ingeniería(2015) consigna una prevención en que propugna el cómputo de los días sábado (criterio similar al CPC); no obstante, ella ha evolucionado en su doctrina, y ahora último propugna (correctamente, y en minoría con los demás ministros de la Tercera Sala) la aplicación del CPC y emite disidencia de aplicar la LBPA en los casos Gebauer con Transelec 1 (2015), Gebauer con Transelec 2 (2015) yGonzález con Transelec (2015). 

Aplicación incorrecta de la LBPA. La Tercera Sala (administrativa) ha fallado aplicado sistemáticamente la LBPA para la hipótesis de cómputo de plazos de acciones judiciales (****). Pareciera que lo hace en el entendido que estaría aplicando para el administrado un criterio más favorable que aquel contenido en el CC, pero ello es a costa de incumplir la regla de procedimiento judicial contenida en el CPC. Muestro ejemplos relativos a dos tipos de reclamaciones judiciales del sector eléctrico (pero existen muchos otros casos que en los propios fallos de la Tercera Sala se exhiben como precedentes). 

i) en Gebauer con Transelec 1 (2015), Gebauer con Transelec 2 (2015) y González con Transelec(2015) la Tercera Sala aplica la LBPA (en todos existe voto disidente de la Ministra Egnem, quien aplica el CPC). Se trata del reclamo ante un Tribunal, contemplado en el art. 68 de la Ley General de Servicios Eléctricos (reclamo del monto de indemnización a pagar al dueño de predio afectado por una servidumbre eléctrica). La Tercera Sala entiende que el plazo para reclamar se relaciona con una gestión “contencioso administrativa”, y declara que “sólo a partir de la primera resolución [del Tribunal] que se pronuncie sobre la admisibilidad de la reclamación el proceso se tornará en judicial”. 

ii) en Luzparral S.A. con SEC (2014), Pehuenche con SEC (2014) e Ingeniería Ltda. con SEC (2015) la Tercera Sala igualmente aplica la LBPA. Se trata del recurso de ilegalidad contemplado en art. 19 de la Ley N° 18.410 de 1985 que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (LSEC). A partir de la ley N° 19.613 de 1999 este plazo judicial fue calificado expresamente como de días hábiles; pero en el art. 21 LSEC, se establece que los plazos de días en ella establecidos se suspenden los feriados (asimilándolo así a los plazos del CPC). Así y todo, estas sentencias aplican la LBPA. 

Aplicación correcta del CPC. En fin, son la Segunda Sala de la Corte Suprema y la Segunda Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago las que han ofrecido últimamente sentencias correctas y coherentes con la regla legal del CPC (*****).

i) en SDV con Servicio de Aduanas (2015), la Segunda Sala de la CS aplica el CPC. Se trata de la reclamación judicial de una multa impuesta por Servicio Nacional de Aduanas (acción del art. 186 de la Ordenanza de Aduanas (OA), según el cual se puede reclamar dentro de los 15 días hábiles siguientes para ante el Tribunal Tributario y Aduanero (TTA). Sin embargo, la OA no define qué se entiende por días hábiles. La sentencia señala que quién deduce un reclamo “está iniciando una gestión judicial”, debiendo aplicarse las normas del CPC sobre regulación de plazos, pues no se trata de un plazo concebido dentro de un determinado procedimiento administrativo, sino que es posterior al mismo. 

ii) en Empresa Nacional de Petróleo con Jueces del Tribunal Ambiental (2015), la Segunda Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, aplica el CPC. Se trata del intento del Tribunal Ambiental de aplicar el peor estándar de plazo: los días corridos del CC, para un plazo judicial; la Corte aplica el criterio de los días hábiles del CPC. 

En suma, para resolver las lagunas que se producen en el cómputo de los plazos de las acciones judiciales contra actos administrativos, esto es, ad extra del procedimiento administrativo, hay confusión jurisprudencial: hasta 2014 se siguió aplicando el CC; actualmente, en sentencias de diciembre de 2015, la Tercera Sala de la CS continúa una tan persistente como incorrecta línea jurisprudencial en que computa los plazos judiciales conforme a la LBPA; pero la Segunda Sala de la CS ofrece una correcta jurisprudencia en que computa los plazos judiciales conforme al CPC. 

__________________

(*) Doctrina. Para no repetir argumentos anteriores, cito como complemento tres comentarios que pueden ser útiles: “Cómputo y prórroga de plazos en los procedimientos administrativos especiales. Una correcta aplicación supletoria de la LBPA”, en: Revista de Derecho Administrativo, Nº2, 2008 (Santiago, LexisNexis) pp. 161-163; “Cómputo del plazo para interponer el recurso de reclamación judicial de los actos administrativos. El caso del artículo 137 del Código de Aguas”, en: Revista de Derecho Administrativo, Nº8, 2013 (Santiago, LexisNexis) pp. 153-160; y “Cómputo e interrupción de plazos en el procedimiento administrativo. micrología del principio de certeza jurídica”, en: Administración y Derecho (Santiago, LegalPublishing, 2014) pp. 299-312. 

(**) Sentencias que aplican correctamente LBPA ad intra de sede administrativa (Primera, Segunda y Tercera Salas]:
i) Banco Bilbao Vizcaya Argentaria con Dirección General de Aguas (2012): CS, 23 mayo 2012 (Rol N° 839-2010). Segunda Sala: Ministros: Juica; Künsemüller (redactor); Brito; Escobar; abogado integrante: Bates. [Casación]
ii) Sociedad Copefrut SA con Dirección General de Aguas (2012): CS, 5 diciembre 2012 (Rol N° 2762-2011). Primera Sala: Ministros: Segura; Araya (redactor); Silva; Maggi; abogado integrante: Vial. [casación]
iii) Empresa de Vigilancia y Aseo Industrial Fudu Limitada con Inspección del Trabajo de Santa Cruz (2013): CS, 14 marzo 2013 (Rol N° 316-2013). Tercera Sala: Ministros: Carreño; Pierry; Sandoval; abogados integrantes: Lagos (redactor) y Peralta. [recurso de protección]
iv) Eulen Seguridad S.A. con Inspección Comunal del Trabajo (2015): CS, 17 noviembre 2015 (Rol N° 18.414-2015). Tercera Sala: Ministros: Sandoval; Aránguiz; Egnem; Pierry; Pfeiffer (redactor). [recurso de protección] 

(***) Sentencias y votos que aplican el CC:
i) Agrícola San Isidro Limitada con Dirección General de Aguas (2012): 4 octubre 2012 (Rol N° 5576-2012). Primera Sala: Ministros: Segura; Araya y Silva. Abogados integrantes: Lecaros y Vial. [recurso de queja]
ii) En votos disidentes en los casos Luzparral S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2014) yEmpresa Eléctrica Pehuenche S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2014) la Ministra Egnem propugna la aplicación del CC. 

(****) Sentencias que aplican incorrectamente la LBPA para el cómputo del plazo de acciones judiciales (ad extradel procedimiento administrativo):
a) Casos del art. 68 LGSE:
i) Juan Gebauer Burmester con Transelec S.A. (2015, 1): CS, 7 abril 2015 (Rol N°26.065-2014). Tercera Sala. Ministros: Carreño (redactor), Sandoval, Aránguiz, Egnem (voto disidente), y Pierry. [casación]
ii) Juan Gebauer Burmester con Transelec S.A. (2015, 2): CS, 6 mayo 2015 (Rol N°2738-2015). Tercera Sala. Ministros: Sandoval, Egnem (voto disidente), Pierry, Lagos (redactor y voto disidente). [casación]
iii) Juan González Guerrero con Transelec S.A. (2015): CS, 6 mayo 2015 (Rol N° 4004-2015). Tercera Sala. Ministros: Sandoval, Egnem (voto disidente), Pierry, Lagos (redactor y voto disidente). [casación]
b) casos del art. 19 Ley N° 18.410:
i) Luzparral S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2014): CS, 30 junio 2014 (Rol N° 7079-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Pierry, Egnem (voto disidente), Sandoval; abogado integrante: Gorziglia (redactor). [reclamación; apelación]
ii) Empresa Eléctrica Pehuenche S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2014): CS, 8 julio 2014 (Rol N° 11.583-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Pierry, Egnem (voto disidente), Sandoval; abogado integrante: Lagos (voto disidente y redactor). [reclamación; apelación]
iii) C. de A. Ingeniería Ltda. con Superintendencia de Electricidad y Combustible (2015): CS, 9 noviembre 2015 (Rol N° 8079-2015). Tercera Sala: Ministros: Sandoval; Aránguiz; Egnem (prevención); Pierry; abogado integrante: Rodríguez. [reclamación; apelación] 

(*****) Sentencias que aplican correctamente el CPC para el cómputo del plazo de acciones judiciales (ad extradel procedimiento administrativo):
i) Empresa Nacional de Petróleo Refinería S.A. con Jueces del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago (2015): Corte de Apelaciones de Santiago, 6 octubre 2015 (Rol N° 5355-2015). Segunda Sala: Ministros: Rojas; Cienfuegos y Gray. [recurso de hecho]
ii) SDV Chile S.A. con Servicio Nacional de Aduanas (2015): CS, 24 de diciembre de 2015 (Rol N°24.091-2015). Segunda Sala: Ministros: Dolmetsch; Kunsemüller; Brito; Cisternas; Juica. [casación]

Alejandro Vergara Blanco

Profesor titular de Derecho Administrativo

Pontificia Universidad Católica de Chile

[El Mercurio Legal, columnas, lunes 11 de abril de 2016] 

Agotamiento de la vía administrativa e interrupción del plazo para interponer recursos jurisdiccionales

"... Una sostenida línea jurisprudencial de la Corte Suprema ha protegido el derecho de los administrados para interponer recursos jurisdiccionales una vez agotada la vía administrativa..."

La Tercera Sala de la Corte Suprema (CS), últimamente, ha estado ofreciendo una seguidilla de correctas sentencias sobre la interrupción del plazo para ejercer las acciones jurisdiccionales una vez finalizada la etapa procedimental administrativa. El art.54 inc.2° de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA) regula la situación señalando que dicho plazo “volverá a contarse” cuando se produzca el efectivo agotamiento de la vía administrativa. De ahí que esa interrupción del cómputo del plazo judicial es un verdadero derecho público subjetivo del justiciable. La CS, casi sin excepción, le ha dado protección a ese derecho.

Este es un tema que cruza a todo tipo de procedimientos administrativos y subsecuentes recursos judiciales (de reclamación, protección y otros); y tiene conexión con diversos sectores regulados (aguas, transparencia, salud, municipalidades, sanciones y otros).

Ante una decisión desfavorable del órgano administrativo, para todo administrado surge una opción:

i) o mantenerse en la sede administrativa, presentando un recurso administrativo (como el de reposición del art.59 de la LBPA u otro especial) al interior de la Administración, en el mismo expediente administrativo;

ii) o acudir directamente ante los Tribunales (mediante un recurso de protección u otro especial), sin intentar una revisión del propio órgano administrativo.

Y resulta obvio que, en el primer caso, mientras no se resuelva el previo recurso administrativo, se han de interrumpir los plazos para interponer los recursos judiciales, cuyo cómputo se reiniciará sólo una vez que el órgano administrativo se pronuncie sobre el recurso administrativo (reposición o reconsideración). Así, ínsito a este derecho a la opción debe entenderse el derecho a la interrupción del cómputo de dicho plazo.

Este micrológico tema es muy relevante, pues de la aplicación de la sencilla regla de la interrupción del plazo depende el acceso a la jurisdicción; una interpretación descuidada de esta regla produce una efectiva denegación de justicia, pues significa cerrar las puertas del juzgamiento a quien reúne todos los requisitos procesales para ello. Siempre es grave la “falta de observancia en materia sustancial de las leyes que reglan el procedimiento” (siguiendo el art.79 de la Constitución); pues estos quebrantos minimizan la garantía de un procedimiento racional y justo, consagrada en el art.19 N°3 de la Constitución. Se salvaguarda de esta manera la posibilidad de que el interesado, en caso de no obtener una resolución favorable a sus peticiones ante la autoridad administrativa, mantenga íntegro su derecho de recurrir a un Tribunal.

El texto del art.54 inc.2° LBPA (“interrumpirá” y “volverá a contarse”) había ofrecido dificultad interpretativa respecto del íntegro cómputo del plazo, lo que fue aclarado por el legislador al paso, cual ajedrecista, en una ley referida a una materia especial (por el art.42 inc.3° Ley N° 20.551, de 2011, que regula el cierre de faenas e instalaciones mineras); hay desarrollos doctrinarios consistentes (Ferrada y Bermúdez, y una columna de opinión anterior); en fin, el Tribunal Constitucional (en sentencia 2036-2011, considerando 20°, párrafo 4), reconoce la sustancia de este derecho, tildándolo de una “ventaja” del administrado.

Podemos observar ahora lo que ha dicho la jurisprudencia de la CS al respecto. El Alto Tribunal ha sido consistente (salvo dos excepciones, de 2009 y 2010) en especial en los últimos cinco casos que he pesquisado, desde diciembre de 2015 a febrero de 2016: Moreno Núñez con Consejo para la Transparencia (2015); Wagner Basili con Consejo para la Transparencia (2015); Aldana Retamal con Junta de Apelaciones (2016); Corporación Comunidad y Justicia con Instituto de Salud Pública(2016) y Cerda González con Policía de Investigaciones (2016). Todos fallan y aplican correctamente la regla de la LBPA y siguen los precedentes anteriores.

Si revisamos la última década, ya en Bestpharma con Instituto de Salud Pública (2006), la CS revoca una sentencia de una Corte de Apelaciones que había declarado inadmisible un recurso de protección, declarando que debe considerarse deducido dentro de plazo si éste se computa desde la resolución que agotó la vía administrativa (en este caso una resolución que rechaza un recurso de invalidación), y ordena que vuelvan los autos, a fin de que los ministros de esa corte que concurrieron a la vista se pronuncien sobre el fondo del recurso.

Entre 2006 y 2016 casi no hay sentencias intermedias de la CS en sentido contrario; salvo dos casos: Amodeo con Compin (2009) y Mansilla con Compin (2010), cuyas sentencias de mayoría (en ambos casos, con un fundado voto en contra) no reconocen el derecho a la interrupción tratándose del recurso de protección (criterio este que posteriormente revertirá la CS). (****)

Sin contar esos dos casos, podemos decir que existe una línea jurisprudencial firme y sostenida en la materia; se distinguen tres tipos de sentencias: i) intuitivas, ii) escuetas y iii) fundadas.

i) Las sentencias intuitivas si bien correctas, ofrecen una fundamentación basada sólo en un argumento lógico o de intuición; así en: Andaur con Compin (2013), Ulloa con Compin (2014),Redon con Compin (2014) y Municipalidad de Valparaíso con Servicio de Vivienda y Urbanismo(2015). No citan la regla de la LBPA (vigente desde 2003) pero contienen un argumento plausible; por ejemplo, en Andaur con Compin (2013) se señala que “sólo a partir [de la notificación de la resolución que deniega la reposición] debió contabilizarse el plazo [para interponer el recurso de protección], pues desde ese momento nace para ella el hecho cierto que la autoridad respectiva ha denegado [definitivamente] su solicitud” (considerando 5°).

ii) Las sentencias escuetas se fundan en una simple cita del art.54 LBPA; así, en Municipalidad de Ñuñoa con Contraloría (2012), Inversiones San Sebastián con Tesorero (2015) y en la última seguidilla de cinco fallos de 2015 y 2016 citados arriba; significan un avance respecto de las anteriores, al mostrar la fuente legal en que basan su decisión (el art.54 inc.2° LBPA). Las sentencias de Moreno Núñez con Consejo para la Transparencia (2015) y Wagner Basili con Consejo para la Transparencia (2015), agregan otro avance: inician la cita de precedentes.

iii) La (o las) sentencias fundadas no sólo citan el art. 54 LBPA y fundamentan la decisión, sino que declaran expresamente la existencia de un derecho. Y este último aspecto es esencial en una línea jurisprudencial garantista de los administrados: transformar el mero dato objetivo de la ley (la regla de la interrupción del plazo: art. 54 inc.2° LBPA) en algo subjetivo (el reconocimiento de tal interrupción del plazo como un efectivo derecho del administrado). Es el caso Codelco con DGA(2014).

La CS anula una sentencia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta, según la cual si un administrado decide mantenerse en la vía administrativa, se produce la preclusión (sic) del plazo para interponer el recurso de reclamación posterior. La CS aplica correctamente el canon procedimental de la interrupción de los plazos señalando que:

1°)“[El art.54 LBPA] tiene como sustento el principio de impugnación de los actos administrativos, el cual se encuentra reforzado por la posición legislativa de la Ley N° 19.880 en orden a que la reclamación administrativa es potestativa, es decir, el administrado se encuentra facultado para ejercerla y no constituye una exigencia previa para interponer la acción contencioso administrativa”.

2°) Agrega que “el artículo 54 de la Ley N° 19.880 otorga a los particulares un derecho de opción para utilizar a su arbitrio los procedimientos judiciales o los procesos administrativos de impugnación, según estimen conveniente. Esto significa que el particular puede optar por la vía administrativa o la judicial”.

El caso Codelco con DGA (2014) ha quedado por ahora olvidado; en la última seguidilla de fallos los únicos precedentes que se citan (actitud esta de citar que es encomiable) son los más escuetos o intuitivos.

Es importante la continuidad de las líneas jurisprudenciales, pues no debe olvidarse que este tema de la interrupción del plazo sigue siendo conflictivo, y obliga a los perjudicados a recurrir ante la CS, por el hecho concreto de que los tribunales inferiores (en especial las Cortes de Apelaciones) y órganos administrativos siguen esgrimiendo como argumento una tesis contraria a la contenida en el art.54 inc.2° LBPA. Una actitud fundada y sostenida del Alto Tribunal ayuda a desestimular a las cortes de apelaciones a salirse de esa línea jurisprudencial; salvo otros y nuevos fundamentos muy sólidos.

Si la CS sostiene en el tiempo su línea jurisprudencial, en especial en los casos en que es correcta, y además lo hace de manera fundada, produce dos efectos deseables: por una parte, certeza en los administrados y además desestimula en las cortes de apelaciones la repetición insistente de la doctrina contraria.

(*) Sentencias intuitivas (no citan art. 54 LBPA)
Andaur Leal, Aida con Compin Concepción (2013): CS, 21 octubre 2013 (rol N° 7749-2013). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Sandoval, Cerda; abogados integrantes: Gorziglia (redactor) y Pfeffer. [protección]
Ulloa Suazo, Mario con Compin Provincial Concepción (2014): CS, 23 enero 2014 (rol N° 415-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Pierry, Sandoval (redactora), Fuentes; abogado integrante: Gorziglia.[protección]
Redon Arriagada, William con Compin Provincial Concepción (2014): CS, 22 julio 2014 (rol N° 16162-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Carreño, Egnem, Sandoval; abogado integrante: Pfeffer (redactor). [protección]
Municipalidad de Valparaíso con Servicio de Vivienda y Urbanismo de la Región de Valparaíso (2015): CS, 2 abril 2015 (rol N° 1463-2015). Primera Sala de Febrero: Ministros: Carreño, Pierry,Maggi, Egnem (redactora); abogado integrante: Peralta. [protección]

(**) Sentencias escuetas (pero citan el art.54 LBPA).
Bestpharma SA con Instituto de Salud Pública de Chile (2006): CS, 22 febrero 2006 (rol N° 403-2006). Sala de Verano: Ministros: Chaigneau, Alvarez, Medina, Ballesteros y Muñoz (redactor). [protección]
Municipalidad de Ñuñoa con Contraloría General de la República (2012): CS, 24 agosto 2012 (Rol N° 4605-2012). Tercera Sala: Ministros: Carreño (redactor), Sandoval, Escobar; abogados integrantes: Lagos y Prado. [Protección]
Inversiones San Sebastián S.A. con Tesorero General de la República (2015): CS, 9 julio 2015 (rol N° 5736-2015). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval; abogados integrantes: Matus (redactor) y Figueroa. [Protección]

[última seguidilla de cinco fallos]
Moreno Nuñez, Soledad con Consejo para la Transparencia (2015): CS, 31 diciembre 2015 (rol N° 14574-2015). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval (redactora), Aránguiz y Muñoz. [protección]
Ricardo Wagner Basili con Consejo para la Transparencia (2015): CS, 31 diciembre 2015 (rol N° 14753-2015). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval (redactora), Aránguiz y Muñoz. [protección]
Aldana Retamal, Mario con Junta de Apelaciones del Ejército de Chile (2016): CS, 5 enero 2016 (rol N° 26842-2015). Tercera Sala: Ministros: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval (redactora), Aránguiz y Valderrama. [protección]
Corporación Comunidad y Justicia con Instituto de Salud Pública (2016): CS, 13 enero 2016 (rol N° 30218-2015). Tercera Sala: Ministros: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval, Aránguiz (redactor), y Valderrama. [Protección]Marcos Cerda González con Policía de Investigaciones de Chile (2016): CS, 8 febrero 2016 (rol N° 36752-2015). Tercera Sala: Ministros: Ministros: Pierry, Sandoval, Aránguiz y Valderrama; abogado integrante: Prado (redactor). [Protección]

(***) Únicas sentencias mayormente fundadas (citanart.54 LBPA y declaran derecho del administrado).
Codelco con Dirección Regional de Aguas de Antofagasta (2014): CS, 9 septiembre 2014 (rol N° 7069-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Carreño (redactor), Pierry; Egnem; abogado integrante: Prieto. [Casación] [Este texto de esta sentencia fue repetido en otras cuatro más del mismo día: Roles N°: 13.747-2013; 483-2014; 3837-2014 y 7071-2014] [Sentencia comentada en: Dirección de Estudios Corte Suprema, “Colecciones Jurídicas de la Corte Suprema”]

(****) Únicas sentencias en contra de la línea jurisprudencial
Amodeo Bobadilla, Ana Bernarda con Presidente de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Sur oriente de Santiago (Compin) (2009): CS, 7 octubre 2009 (rol N° 6194-2009). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Oyarzún, Carreño (“redactor”) y Araneda; Brito (fundado voto de minoría). [Protección]
Mansilla Gómez, Sergio Mauricio con Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, Subcomisión Provincial Concepción (Compin) (2010): CS, 29 marzo 2010 (rol N° 1623-2010). Tercera Sala: Ministros: Carreño, Araneda, Pierry, y abogado integrante: Gorziglia. Ministro Brito (redactor y fundado voto disidente) [protección]

Alejandro Vergara Blanco

Profesor titular de Derecho Administrativo

Pontificia Universidad Católica de Chile

[El Mercurio Legal, columnas, viernes 26 de febrero de 2016]