30 de julio de 2004

Principios del ius puniendi que debe respetar la SEC



La potestad sancionatoria de la Administración cabe distinguirla de la potestad sancionatoria penal, aunque ambas son reflejo del ius puniendi del Estado. Esta surge de la potestad jurisdiccional del Estado (sólo los tribunales imponen propiamente “penas” penales, materia estudiada por el derecho penal) y aquélla surge de la potestad de administrar (la Administración puede imponer directamente sanciones, las que legalmente no se reputan “penas”, pero cuyo ejercicio puede ser revisado por los tribunales). De lo señalado se desprende la unidad material de la naturaleza del ius puniendi estatal y la necesidad de respetar en su ejercicio los principios que al efecto ha acogido la CP y que se entienden parte integrante del actual ordenamiento jurídico.

El ius puniendi del Estado, ya sea en su manifestación penal o administrativa, dada la evidente naturaleza común, en su ejercicio debe respetar los mismos principios de legalidad y tipicidad y sus derivados (culpabilidad y non bis in ídem). En otras palabras, aunque exista una dualidad de sistemas represivos del Estado, en ambos casos, por su unidad material, aunque el procedimiento sea distinto, se han de respetar estos principios de fondo: es el mismo ius puniendi del Estado. Entonces, los principios conocidos generalmente como del derecho penal, hay que considerarlos como principios generales del derecho sancionador, y talos principios tradicionales del derecho penal se aplican a la esfera sancionatoria administrativa En virtud del principio de legalidad de las sanciones, ninguna resolución administrativa que imponga una sanción podría basarse en una infracción a un reglamento; una sanción impuesta a partir de un “tipo” configurado en un reglamento resulta claramente inconstitucional. Considerar al reglamento como fuente de una conducía sancionable administrativamente es inconstitucional, pues toda pena debe fundarse en una ley.

 En cumplimiento del principio de tipicidad, el establecimiento, por la ley, de una descripción y determinación de la o las conductas que quedan sometidas a sanciones, debe hacerse de tal manera que sea posible predecir con alguna certeza la sanción que se impondrá en caso de que alguien incurra en la conducta así “tipificada”.

En virtud del principio de non bis in ídem queda prohibida la doble punición a partir de un mismo hecho.

La Administración para aplicar una sanción debe tramitar previamente un procedimiento formal a través del cual, con pleno respeto de la legalidad y de los principios de rango constitucional ya señalados, justifique mediante la prueba de los hechos pertinentes y fundamente en el Derecho vigente las eventuales sanciones que imponga.


I. Tipos establecidos en la LSEC.

Del análisis del art. 15 LSEC, con relación a los principios desarrollados supra, surge la existencia de varios tipos de ilícitos administrativos. De partida, fluye la necesidad de que la conducta sancionada este' tipificada en la ley y no en el reglamento, como se ha justificado antes.

En efecto, según el art. 15 inc. 1º LSEC, la Superintendencia puede sancionar a “empresas, entidades o personas naturales sujetas a fiscalización o supervisión de la Superintendencia” (sujetos pasivos) por “infracciones de leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con la electricidad...”; también por el “...incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les imparta la Superintendencia”. Y las sanciones serán las que señala la LSEC, en especial el Título IV, “o en otros cuerpos legales”.

Ratifica entonces este art. 15 inc. 1º LSEC lo ya señalado, en cuanto al rango de ley que debe tener la norma que describe el hecho punible y la que determine la sanción correspondiente, salvo su remisión al “reglamento”, la que no puede ser considerada legítima para estos efectos, ya que un reglamento no puede tipificar conductas sancionables por infringir el principio de legalidad de rango constitucional.

Clasifica el art. 15 inc. 2° LSEC las infracciones en gravísimas, graves y leves.

a) Infracciones gravísimas. Señala el art. 15 inc. 3° LSEC que son infracciones  gravísimas “los hechos, actos u omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes y que alternativamente”, esto es, además produzcan tales infracciones al menos una de las siguientes circunstancias:

1)    Hayan producido la muerte o lesión grave a las personas, en los términos del artículo 397 Nº 1º del Código Penal;
2)    Hayan entregado información falseada que pueda afectar el normaI funcionamiento del mercado o los procesos de regulación de precios;
3)    Hayan afectado a la generalidad de los usuarios o clientes abastecidos por el infractor, en forma significativa;
4)    Hayan alterado la regularidad, continuidad, calidad o seguridad del servicio respectivo, más allá de los estándares permitidos por las normas y afecten a lo menos al 5% de los usuarios abastecidos por la infractora;
5)    Hayan ocasionado una falla generalizada en el funcionamiento de una sistema eléctrico o de combustible, o
6)    Constituyan reiteración o reincidencia en  infracciones calificadas como graves de acuerdo con este artículo”.

b) Infracciones graves. Señala igualmente, la ley (art. 15 inc. 4° LSEC), que configuran infracciones graves “los hechos, actos u omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes y que, alternativamente” produzcan alguna de las siguientes consecuencias, que enumera:

“1) Hayan causado lesiones que no sean las señaladas en el número 1) del inciso anterior, o signifiquen peligro para la seguridad o salud de las personas;
2) Hayan causado daño a los bienes de un número significativo de usuarios;
3) Pongan en peligro la regularidad, continuidad, calidad o seguridad del servicio respectivo;
4) Involucren peligro o riesgo de ocasionar una falla generalizada del sistema eléctrico o de combustibles;
5) No acaten las órdenes e instrucciones de la autoridad y en el caso de un sistema eléctrico, incumplan las órdenes impartidas por el respectivo organismo coordinador de la operación, de lo cual se deriven los riesgos a que se refieren los números anteriores;
6) Constituyan una negativa a entregar información en los casos que la ley autorice a la Superintendencia o a la Comisión Nacional de Energía para exigirla;
7) Conlleven alteración de los precios o de las cantidades suministradas, en perjuicio de los usuarios, o
8) Constituyan persistente reiteración de una misma infracción calificada como leve de acuerdo con este artículo”.

c) Infracciones leves. Estas son de carácter residual, pues según el art. 15 inc. Final LSEC, son aquellas:

i) "que contravengan cualquier precepto obligatorio", y
ii) "que no constituyan infracción gravísima o grave, de acuerdo con lo previsto en los incisos anteriores.

Entonces, para que se configure una infracción acorde al art, 15 LSEC, en lo que es legítimo (esto es, excluyendo tipificación reglamentaria), es necesario;

1°) que exista una contravención a un precepto legal (lo que se conforma a la garantía de legalidad sancionatoria), y

2°) que, alternativamente (esto es, alternándose: ya produciéndose algunas y a otras), se produzcan las consecuencias que enumera y describe la ley, a partir de lo cual se configurará una infracción “leve”, “grave” o “gravísima” según se graduará si concurren o no las circunstancias señaladas para cada tipo.

II. Graduación de las sanciones.

Establece el art. 16  LSEC las sanciones que podrá imponer la SEC por las infracciones o ilícitos, según su “naturaleza y gravedad”. Esto implica que In Administración debe determinar previamente la naturaleza y gravedad de la infracción, según los tipos contenidos en el art. 15 LSEC; esto es, determinar si se trata de infracciones leves, graves o gravísimas. Y una vez realizada esa determinación, la infracción respectiva podrá ser objeto de alguna de las siguientes sanciones (que enumera el art. 16 inc. I°LSEC):

"1) Amonestación por escrito;
2) Multa de una unidad tributaria mensual a diez mil unidades tributarias anuales;
3) Revocación de autorización o licencia;
4) Comiso;
5) Clausura temporal o definitiva, y
6) Caducidad de la concesión provisional”.

Adicionalmente establece la ley las “circunstancias” que debe considerar la Administración al determinar la sanción respectiva; son las siguientes (art. 16 inc. 2º LSEC);

“a) La importancia del daño causado o del peligro ocasionado,
b) El porcentaje de usuarios afectados por la infracción,
c) El beneficio económico obtenido con motivo de la infracción,
d) La intencionalidad en la comisión de la infracción y el grado de participación en el hecho, acción n omisión constitutiva de la misma,
e) La conducta anterior,
f) La capacidad económica del infractor, especialmente si se compromete la continuidad del servicio prestado por el afectado”.

         Todos estos elementos de graduación de las sanciones deben ser ponderados por la autoridad en cada acto administrativo en que imponga sanciones, y fundarla. Además, de los propios términos de la ley (“intencionalidad”, “grado de participación” y “conducta anterior”) aparece claramente la necesidad de respetar íntegramente el principio de la culpabilidad, según se señala  supra, pues sin ello no se visualiza la forma en que podrá racional y coherentemente graduarse una sanción; en otras palabras, la coherencia de la ley nos indica que sin prueba de culpabilidad no sólo no podrá configurarse el ilícito, sino que no será posible seguir las reglas de graduación de la pena que establece el art. 16 inc. 2º LSEC, que son ineludibles para la legitimidad del acto administrativo que fija la sanción respectiva.





[Publicado en Electricidad Interamericana, Nº 76, julio, 2004]