Micrología de la certeza jurídica: cómputo de plazos en el procedimiento administrativo

     "... El tema es siempre acuciante, pues se trata de un justiciable que, ante una decisión de la Administración, debe recurrir urgentemente ante los Tribunales de Justicia..."

     Este es un ensayo de micrología jurídica (de micros: pequeño y de logos: discurso), esto es el tratamiento de las cosas mínimas; aquellas a las que se accede con el microscopio. En una columna anterior ofrecí otro análisis de micrología: el caso de la interrupción de los plazos administrativos, regulado en el art.54 LBPA. 

     Ahora me aboco al tema del cómputo de plazos, que constituye, en verdad, un temas al cual hay que llegar luego de un examen microscópico, con exploración en varios textos normativos; pero, al mismo tiempo, este tema en apariencia minúsculo está conectado con un valor esencial de todo orden jurídico: la certeza.

     Es necesario que los tribunales ofrezcan una clara línea jurisprudencial en el tema del cómputo de los plazos para interponer los recursos de reclamación ante los Tribunales, en contra de actos administrativos, pues toda dispersión afecta el principio de certeza. En el escenario chileno (en que la jurisdicción contenciosa administrativa está entregada, de un modo disperso, en múltiples acciones y recursos, creados por leyes especiales, de los cuales conocen, como regla general, las cortes de apelaciones), es relevante pues muchas de las leyes especiales que crean acciones especiales, carecen de los reenvíos o rellenos normativos más básicos. Y, en este caso, tratándose de acciones que conocen los Tribunales, es natural la referencia supletoria a las normas del Código de Procedimiento Civil, pero ello no siempre sucede. Eso parece lo más natural: que ante la ausencia de reglas procesales en las leyes administrativas (esto es, de ritualidades que deberán seguir los tribunales ante las reclamaciones de los administrados), rijan, de manera supletoria las normas del CPC. 

     Pero, por ejemplo, la Corte Suprema en el caso Agrícola San Isidro con Dirección General de Aguas (CS, queja, rol 5576-2012), ha seguido un camino extraño: ha considerado que, en cuanto al cómputo del plazo para interponer los recursos de reclamación ante los tribunales, cabe aplicar el art.25 de la LBPA.

     Esto es una rareza, por cierto, sin perjuicio de que el Tribunal haya querido buscar un criterio de mayor amplitud de acceso a la justicia por el justiciable, pues la sentencia incorpora a la tramitación judicial un estándar de la LBPA propio del procedimiento administrativo, esto es, de las ritualidades al interior de los órganos administrativos, y no al interior de los tribunales. Para eso cabe aplicar el CPC, como señalo en seguida.

     El actual estándar del cómputo de los días hábiles administrativos, se trata de uno de los mayores aportes de la Ley N°19880, de Bases de Procedimiento Administrativo, de 2003, pues se traduce en el establecimiento de un nuevo tipo de plazo, que se incorpora a la existente clasificación de plazos en nuestro ordenamiento jurídico hasta esa fecha. 

     Antes de 2003 era sólito aplicar a los procedimientos administrativos (ante los órganos administrativos), la regulación de plazos del Código Civil, pues todo lo relativo a plazos carecía de legislación especial administrativa, y tanto la forma en virtud de la cual se computaban los plazos, como su eventual interrupción, en materia administrativa, resultaba un tanto confusa, puesto que se recurría a otros órdenes normativos extranjeros, rellenando así esa laguna, por vía de integración normativa. En efecto, como en otras materias, se hizo una práctica habitual el empleo de técnicas de eficacia normativa, como lo es la supletoriedad, la cual se utiliza en aquellos casos en que la interpretación ofrecida por el jurista o por el juez ha resultado insuficiente para cubrir una laguna legal en el ordenamiento singular.

     En este escenario, era habitual recurrir a disposiciones del Código Civil para colmar lagunas normativas de naturaleza administrativa. En esta materia de los plazos se tradujo en la aplicación de la tradicional de los arts.48 y 50 del Código Civil. Según tales disposiciones los plazos son de dos clases: 

     i) continuos o corridos, los cuales no se interrumpen; y, 

     ii) discontinuos o útiles, los que se interrumpen en los días feriados.

    La regla general, en la legislación civil, es que los plazos son continuos o corridos, salvo que el plazo señalado sea de días útiles, en cuyo caso no se contarán los feriados.

     Así, todo lo que decía relación con plazos, en especial su cómputo, en los procedimientos ante los órganos de la Administración del Estado, hasta 2003, se aplicaba:

    i) lo prescrito, excepcionalmente, en las leyes que regían el procedimiento administrativo correspondiente; y 

    ii) si dicha normativa especial no contemplaba regulaciones relativas al plazo, se aplicaba, indefectiblemente, de manera supletoria, el Código Civil.

     La nomenclatura tradicional de los plazos, según el Código Civil (por su regla general), es de plazos corridos; y la excepción, son de días útiles. Ello no obstante que el propio CC se refiere a días hábiles en los arts.1600Nº3 y 1603 (a propósito del pago por consignación), en disposiciones agregadas en 1944. (o sea en 1944, ya existía como usual también en materia civil el concepto de días hábiles), y se interrumpen sólo los días feriados (esto es, el día sábado no se interrumpen los plazos para la regulación civil, y siempre será un día hábil).

     Entonces, antes de 2003, los plazos en medio del procedimiento administrativo, se regían por el Código Civil.

     Veamos ahora la situación de en juicios de naturaleza administrativa (ante los Tribunales de Justicia), en que una de las partes es un órgano de la Administración: es el llamado contencioso administrativo, en especial el contencioso anulatorio, a raíz de una reclamación de un administrado. En este caso, la respuesta es que antes y después de 2003 son los plazos del Código de Procedimiento Civil los que rigen. La LBPA no se aplica a los procedimientos (juicios) ante los Tribunales de Justicia.

     En los juicios relativos a casos de naturaleza administrativa, que son conocidos por los Tribunales ordinarios de justicia, rige el Código de Procedimiento Civil, el que tiene regulaciones relativas a plazos, en las que bajo una nomenclatura distinta (días hábiles/inhábiles), se establece el mismo modo de cómputo de los plazos regulados por la legislación civil. Así los arts.41.inc.3º, 59.inc.2º, 66.inc.1º CPC. En suma, la nomenclatura de los plazos regulados por el CPC es de días hábiles e inhábiles.

     En suma, las dos clases de plazos que existían hasta 2003, y que se aplicaban ya por vía supletoria a los procedimientos ante la Administración o en los juicios de naturaleza administrativa, procedentes de estos dos ordenamientos jurídicos (civil y procesal civil), son los siguientes:

     i) plazos civiles: corridos y útiles;

     ii) plazos procesales civiles: hábiles e inhábiles.

    Esto es, con distinta nomenclatura, se llega al mismo cómputo de los plazos: en ambos casos su interrupción sólo se produce en los días feriados, y el día sábado siempre es considerado un día útil o hábil.

     Pero en 2003 la situación cambia: el art.25 de la LBPA consagra los días hábiles administrativos y un nuevo cómputo de los plazos.

     Así, la LBPA aparecida en 2003, bajo el N° 19.880, incorporó la siguiente disposición relativa al cómputo del plazo. Esta regla relativa al cómputo de los plazos en el procedimiento administrativo, debe ser destacada, pues a diez años de su consagración se la suele olvidar.

    i) es una nueva definición de días hábiles/inhábiles y un nuevo tipo de plazo. Es una nueva definición legislativa de los días hábiles e inhábiles, distinta a las definiciones contenidas en las legislaciones civil y procesal civil, pues en este caso, para el cómputo, cabe considerar el sábado como día inhábil.

      Entonces, a partir de ello, fluye además una nueva nomenclatura: a los ya existentes plazos civiles y plazos procesales civiles, se agregan ahora los plazos administrativos.

     E, incluso, se agregan ahora los días inhábiles o hábiles administrativos; distintos a los días inhábiles civiles o procesales civiles.

     ii) Este nuevo estándar es un nuevo derecho público subjetivo de los administrados. Esta regla (objetiva) del cómputo del plazo tiene una faz subjetiva: es, al mismo tiempo, un nuevo derecho público subjetivo de los administrados; podríamos decir, el derecho al plazo administrativo; o el derecho al cómputo de los plazos sin considerar los días sábados, domingos y feriados. Ello es evidente, pues ante el caso que la Administración no aplique la regla (objetiva) administrativa para el cómputo de los plazos, se configura, al mismo tiempo, un quebranto (subjetivo) a un derecho del administrado.

    Ello es por lo demás una técnica sólita en derecho administrativo: en que detrás de una regla objetiva es reconocible un derecho subjetivo de los administrados.

     iii) Esta nueva regla tiene claras diferencias con los plazos civiles. La LBPA señala, entonces, que el cómputo de los plazos administrativos es de días hábiles, por lo que se consideran inhábiles los días sábado, domingo y festivos. 

      De ahí que todos los plazos relativos a procedimientos administrativos que se tramiten ante los órganos de la Administración del Estado (según señalan los arts.1 y 2 LBPA), en materia administrativa no se aplica el criterio del art.50 del Código Civil, en cuanto al cómputo de plazos. 

       El Código Civil contiene una regla claramente distinta a la contenida en la LBPA, pues: 

      i) mientras en la LBPA el cómputo del plazo se basa en el criterio de días hábiles, y se realiza dejando de computar los días sábado, domingo y festivos; 

      ii) en el Código Civil el cómputo de plazo es de días corridos (expresión ésta creada por la práctica), salvo el caso de días útiles, en cuyo caso se dejan de computar sólo los días feriados (considerando igualmente la ley que el domingo es feriado) y cabe considerar feriados, tanto el día domingo como todos aquellos días que fijen como tales las leyes. 

    De acuerdo a lo anterior, desde la vigencia de la LBPA, el concepto de días hábiles es distinto al de días útiles. Y en los procedimientos ante la Administración del Estado, entonces, deben contabilizarse los plazos según el concepto de días hábiles, descontando siempre los días sábado, domingo y festivos.

     En todo caso, es perceptible en el derecho vigente la ambigüedad actual de la expresión días “hábiles”:

     i) por un lado el art. 59 del Código de Procedimiento Civil utiliza la expresión días “hábiles” y los define como aquellos en que no se computan los días domingos y festivos:

    ii) por otro lado, el art. 25 de la LBPA utiliza la misma expresión de días “hábiles” y los define como aquellos en que no se computan los días sábado, domingos y festivos.

     El uso de una misma expresión o significante para dos significados origina ambigüedad, lo que cabe evitar.

     Además, si bien por un lado el artículo 25 LBPA establece la prórroga del plazo cuando el último día cae en día inhábil; tal estándar no está contenido en la legislación de procedimiento civil.

[En: El Mercurio Legal, 29 de octubre, 2013]

Interconexión regulatoria, servicios públicos, bienes y recursos naturales en el neo-moderno derecho administrativo económico

       En Chile la Constitución, y una armónica legislación, consagran y desarrollan una serie de garantías y libertades dirigidas a asegurar el emprendimiento económico de los particulares. Existen varios marcos legislativos y regulaciones en sectores y mercados relevantes de la economía del país. En este breve escrito sólo destaco la regulación de servicios públicos, bienes y recursos naturales conexos.

1. Tres regulaciones conexas: bienes públicos, recursos naturales y servicios públicos eléctricos y sanitarios.

Consagra la legislación vigente tres regulaciones muy conexas:

Primero, bienes públicos. La Constitución clasifica todos los bienes en públicos o privados, siendo, los primeros, patrimonio de la Nación toda, quedando así fuera de la apropiación estatal las grandes masas de bienes de alto interés social y económico, pero cuyo aprovechamiento es posible por los particulares en virtud de un título otorgado mediante concesión.

Segundo, el caso de dos recursos naturales en que los particulares pueden obtener con gran libertad títulos para su extracción: aguas y minas.

Tercero, la regulación de los servicios públicos sanitarios y eléctricos, en que el protagonismo es repartido: la Administración fiscaliza; los particulares prestan el servicio.

Para comprender estos marcos regulatorios, hay que hacer un recorrido o análisis conjunto, sistémico.

Cabe observar en conjunto todos esos micro-sistemas conexos, relativos al aprovechamiento de los bienes y recursos naturales, en especial cuando esta utilización se conecta con la prestación de los relevantes servicios públicos de electricidad y sanidad. Un recorrido de tales regulaciones muestra su conexión:

i) el recorrido debiera comenzar observando las dos libertades económicas consagradas para estos efectos: por una parte, la libertad de emprendimiento; y, por otra, la libertad para adquirir toda clase de bienes. Cabe resaltar que usualmente los autores y los operadores sólo observan la primera de estas libertades.

ii) en seguida, cabe recorrer la evolución de las regulaciones del aprovechamiento de dos recursos naturales de enorme importancia en Chile, como son, el agua y las minas. Ambos son una clase de bienes públicos o comunes, e íntimamente conectados con la prestación de dos servicios públicos relevantes.

iii) finalmente, se observará la íntima conexión con la regulación de mercados importantes en la economía, como es el caso del servicio eléctrico y sanitario (del agua potable y del alcantarillado).

Por cierto, existen otras regulaciones económicas de gran relevancia. Sólo mencionamos éstas por su íntima conexión.

Tres bases jurídicas: libertad económica, bienes públicos no estatizados y técnicas administrativas para el emprendimiento

2. Bases regulatorias de la actividad económica y el principio de subsidiariedad

Son tres las bases regulatorias que han operado en Chile, a propósito de la regulación de la actividad económica, y no siempre esto es observado como una tríada:

1°) la libertad de emprender toda actividad económica;

2°) la libertad de adquirir todo tipo de bienes; y

3°) la aplicación de técnicas administrativas adecuadas para esas libertades.

La primera libertad, de emprender, es resultado de la aplicación del principio de subsidiariedad, como elemento esencial que determina el papel del Estado/Legislador y del Estado/Administración en la economía del país; y, por otra parte, cabe analizar conjuntamente otra libertad, que pocas veces es vista bajo este prisma: la libertad para adquirir toda clase de bienes.

Pero todo ello sería inútil si la Administración siguiese operando con una discrecionalidad amplia, y con técnicas de intervención poco aptas para el desenvolvimiento de las libertades económicas.

Para que opere la subsidiariedad deben darse tres elementos:

a) Un deber de abstención, esto es, que el Estado no se involucre en actividades que puedan ser realizadas por los particulares, promoviendo así su iniciativa;

b) Una hipótesis de falencia, es decir, que los particulares no puedan o no quieran realizar una determinada actividad; y,

c) Un deber de actuación estatal cuando se dé la referida falencia.

La presencia del principio de subsidiariedad en el orden constitucional chileno se estructura a partir del artículo 1º incisos 3º y 4º, y del artículo 19 Nº 21 inciso 2º, ambos de la Carta Fundamental, además de recurrir al contexto histórico en que fue dictada la misma.

3. Regulación económica para la actividad económica en servicios públicos y recursos naturales.

A partir de la Constitución Política de 1980, surge en Chile un sistema donde la libertad económica y el principio de subsidiariedad determinan la calidad jurídica de los bienes y la regulación de los sectores relevantes de la economía del país.

Así, a poco más de 30 años de la dictación de la Carta Fundamental, es posible observar ciertos hitos que responden a una política liberalizadora de bienes y servicios que ha permitido la actividad de particulares en mercados que hasta ese entonces les estaban vedados, accediendo a ellos a través de regímenes concesionales, que responden a una técnica administrativa puesta al servicio del crecimiento económico y el fomento.

Son tres los hitos regulatorios:

i) En este contexto, el primer hito liberalizador corresponde a que la Constitución propició que los bienes de sumo interés social y de significancia económica relevante fueran clasificados como bienes públicos -por tanto no susceptibles de apropiación alguna siquiera por el Estado-, pero pudiendo ser aprovechados en virtud de un título otorgado conforme al ordenamiento jurídico, y con mínima discrecionalidad administrativa.

ii) Lo anterior, condujo asimismo al segundo hito, este es, la liberalización de los recursos naturales, en especial las aguas y las minas, que responde a la aplicación de un criterio funcional que permite su mejor aprovechamiento.

iii) Finalmente, dada la interrelación de estos bienes con sectores relevantes en la economía del país, la liberalización de los recursos naturales permitió asimismo el emprendimiento particular en los mercados conexos de los servicios eléctricos y sanitarios.

a) En el caso de los servicios eléctricos, el agua es fundamental, dada una matriz energética en que predomina la hidroelectricidad; por lo que un derecho real y seguro sobre el agua ha propiciado un mercado eléctrico en constante desarrollo.

b) En el caso de los servicios sanitarios, el agua es fundamental, dada la naturaleza de ese servicio basado en tal recurso natural, por lo que un derecho real y seguro sobre el agua ha propiciado un mercado sanitario en constante desarrollo.

c) En fin, la minería es un motor de desarrollo relevante del país, industria que sin electricidad ni agua, y derechos ciertos para acceder a ellos, no se desarrollará adecuadamente.

Entonces, estas regulaciones y políticas liberalizadoras dan forma a un tercer hito dando forma a la tríada económica y jurídica de los bienes y servicios públicos y los recursos naturales.

[En: La Semana Jurídica, 8 de octubre, 2013]