“… Una reciente
sentencia de la Cuarta Sala de la Corte Suprema sobre constitución judicial de
servidumbres mineras reafirma una correcta línea jurisprudencial; pero existe
una paralela y errónea línea jurisprudencial sobre el mismo tema, inspirada en
un activismo medioambiental…”
La Cuarta Sala de la Corte
Suprema (CS), en reciente sentencia del caso Minera
Escondida con Fisco (2016),
sobre constitución judicial de servidumbres mineras en terreno fiscal, ha
venido a reafirmar una correcta línea jurisprudencial; pero al mismo tiempo, un
voto de minoría ha venido a insistir en una errónea línea jurisprudencial
paralela sobre el mismo tema, inspirada en un activismo medioambiental. La
primera línea se ha impuesto en la mayoría de los casos; pero en dos ocasiones
se ha impuesto la segunda, produciéndose un zigzagueo jurisprudencial. En cada
caso los jueces disidentes incorporan sendos votos de minoría.
En la regulación más general de la obtención de títulos y autorizaciones para la extracción de minerales se deben distinguir dos fases: la primera fase es la obtención de los títulos concesionales mineros y de los títulos de posesión o acceso a la propiedad, como es la servidumbre; y, la segunda fase, es la obtención de todas las autorizaciones a que haya lugar, ya sean ambientales, urbanísticas o de otra índole.
Cabe distinguirlas y describirlas. En la primera fase (obtención de títulos mineros y servidumbres), la regulación no incorpora ningún requisito ni medioambiental ni urbanístico ni de ninguna otra índole precisamente porque será exigido a posteriori, al momento en que se planifique la explotación efectiva. Esos títulos de base quedan en estado de latencia hasta la obtención de las autorizaciones que permiten la extracción efectiva. El diseño de la regulación ha quedado configurado de este modo precisamente para dar certeza de base a los inversionistas, lo que no implica que, en la segunda fase, antes de explotar, antes de toda actividad efectiva, se cumplan a cabalidad con todas las autorizaciones que contempla la regulación sectorial, como las mencionadas medioambientales y urbanísticas, las que constituyen limitaciones a la explotación efectiva. De ese modo, se produce un equilibrio razonable, por una parte, de las seguridades de base de los emprendedores mineros (la que proporcionan los títulos mineros y servidumbres); y por otra parte, de los diversos objetivos de interés colectivo o de terceros (provenientes de autorizaciones urbanísticas y medioambientales).
La servidumbre es un accesorio esencial para que el titular de una concesión minera, en su momento, pueda ingresar a un terreno ajeno a extraer los minerales o a realizar obras anexas a la explotación minera, y su regulación es una base esencial de la seguridad de la industria. Pero para la obtención de la servidumbre no es necesario obtener previamente autorización alguna, precisamente porque por sí sola la servidumbre no permite la explotación; es sólo un primer paso ineludible para la obtención posterior de las autorizaciones respectivas. Sin los títulos mineros ni las servidumbres no será posible tramitar con certeza las autorizaciones medioambientales y urbanísticas subsiguientes. De ahí que exigir tales autorizaciones para constituir una servidumbre, además de incoherente con el diseño del sistema, origina un incomprensible círculo vicioso.
Todo lo anterior tiene una regulación precisa en disposiciones de la Constitución (art.19 N° 24 inc.6° in fine), de la Ley N° 18.097, de 1982, Orgánica Constitucional sobre concesiones mineras (art.8°) y del Código de Minería (arts.120 a 125). Los concesionarios pueden obtener el derecho real de servidumbre de modo voluntario mediante un contrato con el propietario del suelo; y sólo en caso de negativa de éste se puede demandar ante el juez la constitución forzosa de tal derecho real; siendo el juez, entonces, el sustituto de la ausencia de voluntad del dueño, en la fijación de la indemnización y demás aspectos que puedan ser disputados. Esta es una materia bastante pacífica en doctrina, pues se trata de aquellas de derecho estricto, por originarse en una tipificación estricta de la Ley (en este caso, en los arts. citados), y hasta ahora no había sido motivo de confusiones (las únicas excepciones habían sido el incoherente art.7 inc.3° del Reglamento del Código de Minería, según modificación de 2004; y el caso Minera Ricardo Resources con Fundación Educacional Chuquicamata, 2006).
Pero, al respecto, en la actualidad existen dos líneas jurisprudenciales en la CS:
i) Una línea jurisprudencial que se apega estrictamente a las exigencias legales (*)
En los casos Algorta con Fisco (2014), Sqm Salar con Fisco (2014), Codelco con Fisco (2014) yMinera Escondida con Fisco (2016), con los votos de los ministros Chevesich, Valdés, Andrea Muñoz y Cerda (este último, en otro caso, no obstante, cambió su voto), ha comprendido esta situación y ha venido declarando que para la constitución de una servidumbre la regulación exige sólo la existencia de un título concesional minero, un terreno ajeno sobre el cual constituirla y la necesidad o utilidad manifestada o probada en juicio. Señalan tales sentencias que “la falta de las autorizaciones, permisos o licencias sectoriales del caso concreto” es objeto de un juicio jurisdiccional diverso; “es decir, tales hechos deben ser objeto de análisis en una sede diferente de aquella destinada a la constitución de la servidumbre”. Agregan los sentenciadores que “una cuestión distinta es lo que dice relación con el ejercicio efectivo de los [derechos de servidumbre]” (en: Sqm Salar con Fisco, 2014, c.8 y 9). En los tres primeros casos citados el fisco pretendía que no se constituyese la servidumbre sin que previamente se obtuviesen autorizaciones urbanísticas. En el cuarto caso, se le intentaba dar rango legal prohibitivo para la constitución de la servidumbre a un simple acto administrativo del Ministerio de Energía, el que había declarado un terreno como área apta para el desarrollo de energías renovables.
ii) Pero otra línea jurisprudencial inventa con desapego a las fuentes requisitos no exigidos en la Ley (**)
En los casos Claussen con Fisco (2014) y Codelco con Fisco (2015), los ministros Blanco, Aránguiz, Sergio Muñoz, Maggi y Cerda (este último en otro caso, se integró a la otra línea jurisprudencial), contradiciendo la anterior línea jurisprudencial (o sea, zigzagueando o entrecruzándose al anterior tren de sentencias), con mayorías distintas, exigen para la constitución de servidumbres mineras no sólo los requisitos que la regulación consagra para ello, sino que exige requisitos (autorizaciones urbanísticas o medioambientales) que la ley sólo contempla para fases posteriores de la actividad minera. Las servidumbres mineras, a su juicio, no se pueden constituir aun cuando se cumplan todos los requisitos que establece la regulación minera vigente (sic), puesto que a juicio de los firmantes (sin citar ley alguna que establezca este requisito), la constitución de estas servidumbres podría significar daños al medio ambiente. Ello con total desapego a las disposiciones legales citadas más arriba (la LOC sobre concesiones mineras y el Código de Minería), y sin ofrecer ninguna otra ley que se entienda aplicable (al menos así sería un asunto de interpretación) o algún principio que aplicar (ante la ausencia de ley), emitiendo entonces tales sentencias más allá de toda fuente legítima de derecho, confundiendo el acto de la sentencia con el testamento político-social personal o con las militancias de índole medioambiental de sus firmantes.
Esta línea jurisprudencial es errónea, no sólo por el desconocimiento del diseño regulatorio de la materia, olvidando el momento preciso en que según la ley vigente se deben incorporar las consideraciones medioambientales en el juzgamiento de la autoridad y de los jueces; sino por el desorden que de seguir este criterio se produciría en todo el sistema de revisión de los eventuales daños ambientales, respecto de lo cual existe toda una institucionalidad y unos tribunales especializados (los tribunales ambientales), los cuales en su momento revisarán el procedimiento de calificación ambiental, en el cual se podrá verificar los efectivos y eventuales daños al medio ambiente. Inclusive, en su caso, las sentencias de los tribunales ambientales podrían llegar a ser revisadas por la propia Corte Suprema.
En suma, en la inicial instancia de constitución de una servidumbre, en que aún no se puede explotar los minerales (lo que se producirá sólo una vez que se obtengan las autorizaciones respectivas, entre ellas la más relevante es la medioambiental), sobran todas esa elucubraciones sobre el daño al medio ambiente con que los fallos de esta errónea línea jurisprudencial nos abruman.
Es de esperar, entonces, que sea la primera línea jurisprudencial la que se vaya imponiendo, dando así certeza a los justiciables.
(*) Línea jurisprudencial que para constituir las servidumbres mineras sólo exige requisitos legales.
i) Algorta Norte S.A. con Fisco de Chile (2014): CS 10 marzo 2014 (Rol N° 11.768-2013). Cuarta Sala. Ministros: Valdés; Blanco; Chevesich (redactora); abogados integrantes: Lagos; Peralta. [Casación]
ii) Sqm Salar S.A. con Fisco de Chile (2014): CS 9 abril2014 (Rol N° 15.911-2013). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich; Muñoz Sánchez; Aránguiz; abogado integrante: Baraona (redactor). [Casación]
iii) Corporación Nacional del Cobre con Fisco de Chile (2014): CS 10 julio2014 (Rol N° 13.175-2013). Cuarta Sala. Ministros: Aránguiz; Blanco; Chevesich; Muñoz Sánchez (redactora); abogado integrante: Peralta. [Casación]
iv) Minera La Escondida Limitada con Fisco de Chile (2016): CS 13 abril2016 (Rol N° 3.436-2015). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich; Muñoz Sánchez; Cerda; Muñoz Gajardo (redactor). [Casación]
(**) Línea jurisprudencial que para constituir las servidumbres mineras exige requisitos que no establece la ley.
i) Claussen Calvo, Carlos con Fisco de Chile (2014): CS 27 mayo2014 (Rol N° 182-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich; Maggi; Aránguiz (redactor); abogado integrante: Peralta (redactor). [Casación]
ii) Corporación Nacional del Cobre con Fisco de Chile (2015): CS 26 enero2015 (Rol N° 22.303-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Muñoz Sánchez; Cerda; abogados integrantes: Bates (redactor); Peralta. [Casación]
En la regulación más general de la obtención de títulos y autorizaciones para la extracción de minerales se deben distinguir dos fases: la primera fase es la obtención de los títulos concesionales mineros y de los títulos de posesión o acceso a la propiedad, como es la servidumbre; y, la segunda fase, es la obtención de todas las autorizaciones a que haya lugar, ya sean ambientales, urbanísticas o de otra índole.
Cabe distinguirlas y describirlas. En la primera fase (obtención de títulos mineros y servidumbres), la regulación no incorpora ningún requisito ni medioambiental ni urbanístico ni de ninguna otra índole precisamente porque será exigido a posteriori, al momento en que se planifique la explotación efectiva. Esos títulos de base quedan en estado de latencia hasta la obtención de las autorizaciones que permiten la extracción efectiva. El diseño de la regulación ha quedado configurado de este modo precisamente para dar certeza de base a los inversionistas, lo que no implica que, en la segunda fase, antes de explotar, antes de toda actividad efectiva, se cumplan a cabalidad con todas las autorizaciones que contempla la regulación sectorial, como las mencionadas medioambientales y urbanísticas, las que constituyen limitaciones a la explotación efectiva. De ese modo, se produce un equilibrio razonable, por una parte, de las seguridades de base de los emprendedores mineros (la que proporcionan los títulos mineros y servidumbres); y por otra parte, de los diversos objetivos de interés colectivo o de terceros (provenientes de autorizaciones urbanísticas y medioambientales).
La servidumbre es un accesorio esencial para que el titular de una concesión minera, en su momento, pueda ingresar a un terreno ajeno a extraer los minerales o a realizar obras anexas a la explotación minera, y su regulación es una base esencial de la seguridad de la industria. Pero para la obtención de la servidumbre no es necesario obtener previamente autorización alguna, precisamente porque por sí sola la servidumbre no permite la explotación; es sólo un primer paso ineludible para la obtención posterior de las autorizaciones respectivas. Sin los títulos mineros ni las servidumbres no será posible tramitar con certeza las autorizaciones medioambientales y urbanísticas subsiguientes. De ahí que exigir tales autorizaciones para constituir una servidumbre, además de incoherente con el diseño del sistema, origina un incomprensible círculo vicioso.
Todo lo anterior tiene una regulación precisa en disposiciones de la Constitución (art.19 N° 24 inc.6° in fine), de la Ley N° 18.097, de 1982, Orgánica Constitucional sobre concesiones mineras (art.8°) y del Código de Minería (arts.120 a 125). Los concesionarios pueden obtener el derecho real de servidumbre de modo voluntario mediante un contrato con el propietario del suelo; y sólo en caso de negativa de éste se puede demandar ante el juez la constitución forzosa de tal derecho real; siendo el juez, entonces, el sustituto de la ausencia de voluntad del dueño, en la fijación de la indemnización y demás aspectos que puedan ser disputados. Esta es una materia bastante pacífica en doctrina, pues se trata de aquellas de derecho estricto, por originarse en una tipificación estricta de la Ley (en este caso, en los arts. citados), y hasta ahora no había sido motivo de confusiones (las únicas excepciones habían sido el incoherente art.7 inc.3° del Reglamento del Código de Minería, según modificación de 2004; y el caso Minera Ricardo Resources con Fundación Educacional Chuquicamata, 2006).
Pero, al respecto, en la actualidad existen dos líneas jurisprudenciales en la CS:
i) Una línea jurisprudencial que se apega estrictamente a las exigencias legales (*)
En los casos Algorta con Fisco (2014), Sqm Salar con Fisco (2014), Codelco con Fisco (2014) yMinera Escondida con Fisco (2016), con los votos de los ministros Chevesich, Valdés, Andrea Muñoz y Cerda (este último, en otro caso, no obstante, cambió su voto), ha comprendido esta situación y ha venido declarando que para la constitución de una servidumbre la regulación exige sólo la existencia de un título concesional minero, un terreno ajeno sobre el cual constituirla y la necesidad o utilidad manifestada o probada en juicio. Señalan tales sentencias que “la falta de las autorizaciones, permisos o licencias sectoriales del caso concreto” es objeto de un juicio jurisdiccional diverso; “es decir, tales hechos deben ser objeto de análisis en una sede diferente de aquella destinada a la constitución de la servidumbre”. Agregan los sentenciadores que “una cuestión distinta es lo que dice relación con el ejercicio efectivo de los [derechos de servidumbre]” (en: Sqm Salar con Fisco, 2014, c.8 y 9). En los tres primeros casos citados el fisco pretendía que no se constituyese la servidumbre sin que previamente se obtuviesen autorizaciones urbanísticas. En el cuarto caso, se le intentaba dar rango legal prohibitivo para la constitución de la servidumbre a un simple acto administrativo del Ministerio de Energía, el que había declarado un terreno como área apta para el desarrollo de energías renovables.
ii) Pero otra línea jurisprudencial inventa con desapego a las fuentes requisitos no exigidos en la Ley (**)
En los casos Claussen con Fisco (2014) y Codelco con Fisco (2015), los ministros Blanco, Aránguiz, Sergio Muñoz, Maggi y Cerda (este último en otro caso, se integró a la otra línea jurisprudencial), contradiciendo la anterior línea jurisprudencial (o sea, zigzagueando o entrecruzándose al anterior tren de sentencias), con mayorías distintas, exigen para la constitución de servidumbres mineras no sólo los requisitos que la regulación consagra para ello, sino que exige requisitos (autorizaciones urbanísticas o medioambientales) que la ley sólo contempla para fases posteriores de la actividad minera. Las servidumbres mineras, a su juicio, no se pueden constituir aun cuando se cumplan todos los requisitos que establece la regulación minera vigente (sic), puesto que a juicio de los firmantes (sin citar ley alguna que establezca este requisito), la constitución de estas servidumbres podría significar daños al medio ambiente. Ello con total desapego a las disposiciones legales citadas más arriba (la LOC sobre concesiones mineras y el Código de Minería), y sin ofrecer ninguna otra ley que se entienda aplicable (al menos así sería un asunto de interpretación) o algún principio que aplicar (ante la ausencia de ley), emitiendo entonces tales sentencias más allá de toda fuente legítima de derecho, confundiendo el acto de la sentencia con el testamento político-social personal o con las militancias de índole medioambiental de sus firmantes.
Esta línea jurisprudencial es errónea, no sólo por el desconocimiento del diseño regulatorio de la materia, olvidando el momento preciso en que según la ley vigente se deben incorporar las consideraciones medioambientales en el juzgamiento de la autoridad y de los jueces; sino por el desorden que de seguir este criterio se produciría en todo el sistema de revisión de los eventuales daños ambientales, respecto de lo cual existe toda una institucionalidad y unos tribunales especializados (los tribunales ambientales), los cuales en su momento revisarán el procedimiento de calificación ambiental, en el cual se podrá verificar los efectivos y eventuales daños al medio ambiente. Inclusive, en su caso, las sentencias de los tribunales ambientales podrían llegar a ser revisadas por la propia Corte Suprema.
En suma, en la inicial instancia de constitución de una servidumbre, en que aún no se puede explotar los minerales (lo que se producirá sólo una vez que se obtengan las autorizaciones respectivas, entre ellas la más relevante es la medioambiental), sobran todas esa elucubraciones sobre el daño al medio ambiente con que los fallos de esta errónea línea jurisprudencial nos abruman.
Es de esperar, entonces, que sea la primera línea jurisprudencial la que se vaya imponiendo, dando así certeza a los justiciables.
(*) Línea jurisprudencial que para constituir las servidumbres mineras sólo exige requisitos legales.
i) Algorta Norte S.A. con Fisco de Chile (2014): CS 10 marzo 2014 (Rol N° 11.768-2013). Cuarta Sala. Ministros: Valdés; Blanco; Chevesich (redactora); abogados integrantes: Lagos; Peralta. [Casación]
ii) Sqm Salar S.A. con Fisco de Chile (2014): CS 9 abril2014 (Rol N° 15.911-2013). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich; Muñoz Sánchez; Aránguiz; abogado integrante: Baraona (redactor). [Casación]
iii) Corporación Nacional del Cobre con Fisco de Chile (2014): CS 10 julio2014 (Rol N° 13.175-2013). Cuarta Sala. Ministros: Aránguiz; Blanco; Chevesich; Muñoz Sánchez (redactora); abogado integrante: Peralta. [Casación]
iv) Minera La Escondida Limitada con Fisco de Chile (2016): CS 13 abril2016 (Rol N° 3.436-2015). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich; Muñoz Sánchez; Cerda; Muñoz Gajardo (redactor). [Casación]
(**) Línea jurisprudencial que para constituir las servidumbres mineras exige requisitos que no establece la ley.
i) Claussen Calvo, Carlos con Fisco de Chile (2014): CS 27 mayo2014 (Rol N° 182-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich; Maggi; Aránguiz (redactor); abogado integrante: Peralta (redactor). [Casación]
ii) Corporación Nacional del Cobre con Fisco de Chile (2015): CS 26 enero2015 (Rol N° 22.303-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Muñoz Sánchez; Cerda; abogados integrantes: Bates (redactor); Peralta. [Casación]
Alejandro Vergara Blanco
Profesor titular de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Católica de Chile
[El Mercurio Legal, columnas, lunes 30 de mayo de 2016]
