Resumen: La Ley Nº
19.880, de 2003, que “establece bases de los procedimientos administrativos que
rigen los actos de los órganos de la administración del Estado” (en adelante,
LBPA), junto con establecer unas “bases”, es supletoria respecto de
“procedimientos administrativos especiales” contenidos en normas
pre-existentes. Las técnicas de derogación tácita y supletoriedad permiten la
aplicación efectiva de los nuevos estándares y garantías que establece la
LBPA. Con ambas técnicas, la LBPA deroga tácitamente; y, a la
vez, de rellena las lagunas de las leyes pre-existentes.
La LBPA, junto con
establecer “bases” del procedimiento administrativo, consagra la aplicación
supletoria de sus normas respecto de “procedimientos administrativos
especiales”. De la utilización de estas técnicas normativas depende, la
aplicación efectiva de las nuevas bases, estándares y principios que, como
garantías de los administrados, contiene la nueva LBPA.
I. Derogación
tácita y supletoriedad, como técnicas normativas, y los nuevos estándares valorativos
de la LBPA
A. Técnicas de
eficacia normativa. 1. La derogación tácita. La derogación es una técnica de
reemplazo normativo que hace perder la eficacia de normas anteriores o
antinómicas. La derogación tácita cumple la función de salvar antinomias
(contradicciones entre dos preceptos formalmente vigentes). El Código Civil se
refiere a ella en sus artículos 52 y 53.
La derogación tácita es una técnica
normativa difícil, pues es necesaria una cuidadosa interpretación del contenido
normativo de ambos preceptos: del posterior y del pre-existente, supuestamente
derogado tácitamente; deberá analizarse la “pugna”, la “contradicción” entre
ambos preceptos, y para ello será necesario no sólo comparar los signos, las
palabras, las expresiones; sino será necesario analizar su sustancia normativa:
su contenido valorativo. Y este contenido valorativo surge de las bases,
estándares o principios que, indefectiblemente, el jurista y el juez obtienen
de cada norma, como un destilado de la justicia, certeza o seguridad que
contiene.
2. La supletoriedad. Es un método de integración normativa que opera
integrando de un modo subsidiario el texto de las leyes de carácter general o
común respecto de aquellas de carácter singular o de excepción (llamadas en la
práctica, igualmente, leyes “especiales”; pero en este caso, no serían
especiales de frente a otras de igual naturaleza especial, con las que se
relacionan, sino serían especiales en relación a la de carácter general o
común).
La técnica normativa de la supletoriedad se utiliza en aquellos casos en
que la interpretación ofrecida por el jurista o por el juez ha resultado
insuficiente para cubrir una laguna legal en el ordenamiento singular; en tal
caso se recurre al ordenamiento legal general o común para extraer de él, la
norma que pueda cubrir el vacío.
B. Los nuevos estándares
valorativos de la LBPA. 1. La forma de los actos administrativos en
el orden legal hasta 2003. Con la evidente finalidad de otorgar seguridad,
certeza y justicia a las relaciones entre los administrados, de frente a la
acción administrativa, establece hasta 2003 el ordenamiento regulaciones
relativas a la forma de los actos administrativos, y a su procedimiento.
Establece la CP diversas
normas relacionadas con el procedimiento administrativo; en especial, su art.
60 Nº18 señala como materia de ley «las que fijen las bases de los
procedimientos que rigen los actos de la administración pública». De aquí surge
la terminología e idea normativa de “bases”.
La LOC sobre Bases
Generales de la Administración del Estado, su artículo 3º y
siguientes, establece y desarrolla una serie de normas o reglas básicas (el
texto los llama “principios”) que debe observar la Administración del
Estado, todos los cuales en definitiva se vinculan con los actos y
procedimientos administrativos.
Este era el panorama
normativo a la fecha de dictación de la nueva LBPA, en 2003. Habría que
agregar, además, una nutrida jurisprudencia, sobretodo de la Contraloría General de la
República, la que a través de sus dictámenes realizó una ingente labor
creativa.
2. Nuevos estándares de
los procedimientos en la LBPA. La LBPA establece nuevas bases,
estándares y “principios”, como ella los llama, guiada por evidentes
valoraciones de otorgar mayor certeza, seguridad y justicia en los
procedimientos administrativos a todos los administrados. Es un reconocimiento
de los derechos subjetivos públicos.
Una enumeración ejemplar
podría ser la siguiente: 1º La gratuidad (artículo 6º); 2º La contradictoriedad
(artículo 10 y 17, letra f); 3º La imparcialidad (artículos 11 y 12); 4º La
inexcusabilidad (artículo 14); 5º La publicidad (artículos 17, letra a) y 21)[1];
6º Un procedimiento de mayor racionalidad y justicia, derivándose los diversos
derechos y exigencias procedimentales.
Entonces, es evidente
que la nueva LBPA encontramos consagradas nuevas bases, de las que se derivan
nuevos estándares o principios, a través de las normas indicadas, que
incorporan por esa vía nuevos valores de seguridad, certeza y justicia.
Existe la necesidad
hermenéutica de darle algún sentido a la expresión “base” que utiliza la
Constitución, y el legislador lo hizo estableciendo dichas “bases”, pero con la
terminología de “principios”, en sus artículos 4º a 17. Por lo tanto, en cuanto
la nueva LBPA, acepta la terminología constitucional de “bases” tanto en su
título, como en su frontispicio (se inicia la ley señalando “que establece y
regula las bases…”), cabe asignarle algún contenido a dicha expresión, y la más
coherente es descubrir tales bases en aquellos “principios” que enumera en su
artículo 4º y desarrolla en los siguientes 5 a 17.
Además, sólo con
quebranto al principio de la igualdad ante la ley podría pretenderse aplicar
sólo a algunos administrados estos estándares y no a otros.
De ahí la necesidad de
analizar, ahora, las técnicas que utiliza el legislador en la LBPA para
lograr la necesaria eficacia normativa a sus nuevas regulaciones de las “bases”
del procedimiento administrativo, para hacerlas aplicables a los procedimientos
administrativos. Sin esta eficacia, por lo demás, habría sido inútil la tarea
legislativa.
II. Derogación y
supletoriedad: técnicas normativas que dan eficacia a la nueva LBPA
A. Técnicas normativas
de la LBPA. El art. 1, inc. 1º LBPA, señala, bajo el subtítulo
«procedimiento administrativo», lo siguiente:
«La presente ley
establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la
Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos
administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de
supletoria».
Por lo tanto, incorpora
la ley dos técnicas normativas: la derogación tácita (mediante el
establecimiento de «bases» regulatorias nuevas); y la supletoriedad.
Cabe analizar, entonces,
en relación al procedimiento administrativo, qué significa: una ley de «bases»,
cuyo efecto normativo, según se dirá, es la derogación tácita (1); y, la
supletoriedad, cuyo efecto es el relleno de lagunas (2).
1. Desde las nuevas “bases” a la
derogación tácita. En la LBPA se ha utilizado la técnica de la
derogación, en este caso tácita; y la derogación tácita se produce respecto de
todas las leyes pre-existentes en aquellas partes en que contradicen los nuevos
estándares “básicos” o “principios” a los que, todo procedimiento
administrativo, a partir de ahora, “estará sometido” (como dice el art. 4º
LBPA).
De este modo, si la LBPA establece
las «bases» regulatorias de todo procedimiento administrativo, en aplicación
del art. 60 N°18 CP, cabe entender que, a partir de 2003, toda regulación que
contradiga estas bases ha quedado derogada tácitamente. Así, en ningún caso
podrá considerarse válida una regulación de algún aspecto de la forma de los
actos administrativos, esto es, del procedimiento administrativo, que sea
derechamente contradictoria a los principios de certeza, seguridad y justicia
que ahora se establecen, con necesaria igualdad ante la ley, para todos los
administrados por la LBPA[2].
El efecto derogatorio de una ley de
bases surge, entonces, de esta premisa: la nueva regulación «básica», opera al
mismo tiempo como un mínimo y como un máximo legal. A partir de la dictación y
plena vigencia de la LBPA, todas las leyes pre-existentes que no cumplen
en sus regulaciones los estándares de certeza, seguridad y justicia fijados en
la nueva LBPA, deben entenderse derogadas tácitamente, y, dada la laguna que a
raíz de tal derogación se produce, en seguida, tales leyes necesitan de la
aplicación supletoria de la LBPA para rellenar sus lagunas así
producidas.
En suma, las leyes preexistentes que
contienen regulaciones que contradicen los principios de certeza, seguridad y
justicia que fijan estas bases a través de los nuevos estándares, se entienden
derogadas tácitamente, derogación en la que arrastran a los reglamentos que las
ejecutaban. Con mayor razón han quedado derogados los reglamentos autónomos que
pudieron ser dictados antes de 2003, en todo lo que sean contrarios a estas
bases.
2. De la inexistencia de
procedimientos especiales (existencia de lagunas normativas) a la
supletoriedad. En la LBPA, la técnica de la supletoriedad permite la
integración normativa, evitando la existencia de lagunas en materia de
procedimiento administrativo. Es la supletoriedad una técnica normativa
dirigida a permitir la aplicación generalizada de la nueva regulación del procedimiento
administrativo en todas aquellas situaciones en que no existan procedimientos
administrativos “especiales” (vid. art. 1 LBPA). Así, la nueva LBPA «completa»,
todas aquellas leyes preexistentes que regulen de manera “incompleta” un
procedimiento administrativo especial, con su nueva normativa general o común
sobre procedimiento administrativo.
Es una cláusula real y propiamente supletoria la que contiene el artículo 1º
inciso 1° de la LBPA. En este caso, la captura regulatoria, por
la vía de la supletoriedad, no va dirigida hacia normas de otros sectores
normativos que resultasen, por ejemplo, ser “especiales/autónomos” de frente al
también “especial/autónomo” del procedimiento administrativo (como los actos de
otros órganos del Estado, distintos a los enumerados en el artículo 2 de la
LBPA, o los actos de organismos privados), pues ello produciría resultados
hermenéuticos incoherentes.
La supletoriedad va dirigida a normas que forman parte del mismo sector del
ordenamiento jurídico: de los actos administrativos de los órganos de la
Administración; orden en que pueden coexistir con plena coherencia normas
generales y “especiales/singulares/de excepción).
Dado que la LBPA en su art. 1º dice que «En caso de que la ley
establezca procedimientos administrativos especiales [excepcionales], la
presente ley se aplicará con carácter de supletoria», las leyes pre-existentes
que simplemente no contenían regulaciones relativas a los nuevos estándares,
son «completadas» por la nueva ley. Si esas leyes contenían regulaciones
relativas a los estándares (siempre que no contradigan sus principios: pues
serán derogadas tácitamente), siguen rigiendo, por especialidad.
Constituye así la
LBPA un “complemento” normativo, una técnica de integración normativa, de
tal modo que por la vía de la supletoriedad, se rrellenen todas las lagunas
existentes. Y existirán lagunas en las leyes preexistentes cada vez que éstas
no contengan regulaciones “especiales” relativas a procedimiento
administrativo.
Estas dos técnicas
normativas (derogación tácita y supletoriedad) son las que se articulan para la
aplicación eficaz de todas las nuevas bases, estándares y principios que
establece y regula la nueva LBPA. Y estas dos técnicas operan, así, de doble
modo:
1º) con eficacia de
derogación tácita de toda regulación preexistente sobre procedimiento
administrativo que pugne con las bases y principios que establece la nueva
LBPA; y
2º) con eficacia de
relleno de lagunas de todas aquella regulaciones pre-existentes que no
contengan normas “especiales” relativas a procedimiento administrativo; o para
el caso que, conteniéndolas, estas normas especiales hayan perdido eficacia por
la derogación tácita señalada sub a).
Conclusiones:
1º La nuevas bases,
estándares y principios consagrados en la Ley de Bases de
procedimientos administrativos, de 2003, tienen la eficacia de derogar
tácitamente las normas preexistentes, que establecen procedimientos especiales,
en el caso que contradigan o sean incoherentes con tales bases, estándares y
principios.
2º La técnica de la
supletoriedad, contenida en el artículo 1º de la Ley de Bases de
procedimientos administrativos, de 2003, tiene la eficacia de rellenar las
lagunas existentes en las leyes que establecen procedimientos especiales.
Asimismo, rellena las lagunas producidas a raíz de las derogaciones tácitas que
resulten de la aplicación de los nuevos estándares de seguridad, certeza y
justicia que consagra la nueva LBPA.
3º La no utilización de
estas técnicas normativas, cuando corresponda, puede implicar, a su vez, la
inaplicación de los nuevos estándares y garantías de justicia, seguridad y
certeza que en materia de procedimiento administrativo, a favor de los
administrados, contiene la nueva Ley de Bases.
1] Estándar y derecho
público subjetivo a la publicidad que ha venido a ser reforzado en el nuevo
artículo 8º de la Constitución, a partir de la reforma de 2005.
[2] Por ejemplo, toda
norma de procedimiento especial que prescinda de toda notificación efectiva
debe considerarse derogada tácitamente: quebranta los principios de publicidad
y defensa, propios de un procedimiento racional y justo. Es el caso de la
hipótesis de “notificación” presunta (más bien no-notificación) del art. 139
inc. 3° del Código de Aguas.
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[Publicado en La Semana Jurídica, Nº 289, 22 de Mayo de 2006]
