En la última fase de la tramitación de la ya promulgada
Ley de transmisión de energía eléctrica surgió, nuevamente, la discusión sobre
la necesidad de contar con autoridades independientes, en sectores clave de
nuestra institucionalidad administrativa económica, cuya característica
esencial sea, por una parte, la especialización y racionalidad
técnica de sus decisiones y, por otra, su autonomía respecto de los gobiernos
de turno.
En el análisis del tema cabe distinguir las dos labores
que realiza el Poder Ejecutivo: por una parte el gobierno de la Nación (unido a
la actividad política-legislativa y a la retención del poder) y, por otra parte, la labor de administración
(relacionado con los servicios públicos, la ordenación de la actividad de los
particulares y el fomento de la economía). El Poder Ejecutivo, con el Presidente
de la República a la cabeza, tiene ambas tareas a la vez: gobernar y administrar;
ambas están confundidas en la práctica, dado que las suele realizar una misma
autoridad. Pero son distintas y cabe distinguirlas. De ahí que los ministros y
directores de servicios tienden a confundirse pensando que algunos órganos
administrativos de esos tres sectores mencionados (Comisión Nacional de
Energía, en el sector eléctrico; Dirección General de Aguas, en el sector
aguas; Superintendencia del Medio Ambiente y Servicio de Evaluación de Impacto
Ambiental, en el sector del medio ambiente) son órganos puramente técnicos y
especializados, cuyas decisiones son siempre tomadas con racionalidad técnica,
pues eso es irreal. Sin cuestionar la calidad técnica de sus funcionarios, lo
que importa es que cada decisión de esos órganos sea autónoma; pero
en verdad estos son a la vez órganos de gobierno con una independencia técnica
bien limitada del poder político, pues sus decisiones siempre dependen del
gobierno de turno, por mucho que se las desee revestir de tecnicidad.
Racionalidad técnica (para ello, alta especialización) y
autonomía, entonces. Las autoridades administrativas independientes (que son
órganos administrativos y no de gobierno), creados para materias de alta
relevancia social, deben tener autonomía respecto del gobierno (dedicado más a
labores de política estricta) en la ordenación, regulación y toma de decisiones
y destinos en materias que la sociedad entiende relevantes, en especial cuando
es necesario tomar decisiones de alta racionalidad técnica; es el caso de los
bancos centrales. Por cierto estos órganos están sujetos
a la Ley (que fija el Poder legislativo) y sus decisiones están sujetas a
control jurisdiccional. Su autonomía es respecto del gobierno (Presidente y sus
ministros).
Por ejemplo, el caso de la energía, los recursos naturales,
el medio ambiente, son sectores de la vida social que están íntimamente
vinculados con el desarrollo sostenible y el bienestar económico; obsérvese
sólo el caso de las aguas, dada la condición de insumo esencial para el
saneamiento (se la considera un derecho humano) y de toda actividad económica,
en especial servicios sanitarios, industria en general, minería, agricultura,
fruticultura, viti y vinicultura. La independencia del poder central es el
único modo en que se impide que los gobiernos de turno rompan la racionalidad
técnica que debe primar en la ordenación administrativa de estos sectores,
inmunes a la corrosión que a veces producen los criterios puramente políticos; pues
éste es legítimo en las decisiones gubernativas y legislativas, pero no en todas
las decisiones administrativas de las sociedades modernas y tecnificadas.
El modo en que las democracias modernas han incorporado
la racionalidad técnica en las decisiones relevantes, como las propias de los
sectores energía, aguas o medio ambiente, es mediante la creación de
autoridades administrativas independientes (también llamadas agencias), que son
autónomas del gobierno (independent agencies, en USA; quangos, quasi autonomous
non governmental organisations, en el Reino Unido; autorités administratives
inndépendantes, en Francia; autorità amministrative indipendenti, en Italia; en
fin, autoridades independientes, en España). Su legitimidad democrática está
fuera de toda duda (son creadas por la Ley, colegiadas, con sistemas de
designación diversos, algunos similares a los bancos centrales, buscando
alejarse de una decisión puramente política; en nuestro país tenemos varios
modelos). Es la autonomía, tanto de origen como
de decisión, la que se constituye en un remedio a la intromisión de los gobiernos
de turno en las decisiones técnicas.
El objetivo principal de estas autoridades independientes
es determinar algunos estándares técnicos y dirigir procedimientos en su
materia; o sea, tareas eminentemente técnicas, no políticas. Sin embargo, al
depender de los Ministerios respectivos, y de ahí del Presidente de la
República, estos órganos siempre se encontrarán subordinados a los criterios
políticos imperantes en el gobierno de turno, ajenos a veces a toda
consideración técnica de eficacia, eficiencia u otros estándares, al momento de
ejercer sus atribuciones, lo cual no es conveniente en un órgano llamado a
ejercer potestades tan sensibles en la sociedad y en el crecimiento económico.
La creación de unas autoridades administrativas independientes, autónomas del
gobierno, requeriría, no obstante, harta generosidad
democrática, lo que no es usual en los representantes políticos, que militan
tan fuertemente en búsqueda del poder, el que una vez obtenido usualmente no lo
desean compartir.
Para eso hay que cambiar la institucionalidad, y cabe
crear autoridades administrativas independientes autónomas en cuanto a su
origen y decisión; tecnificadas y especializadas; dotarlas
de una dirección colegiada, y siempre sujetas a un control jurisdiccional,
también especializado.
En áreas muy técnicas, en que las consideraciones
políticas suelen ser cambiantes y supeditadas al gobierno de turno, una real
autonomía de los órganos administrativos constituye una garantía de certeza
para los ciudadanos que se desenvuelven en los sectores en que las decisiones
de esos órganos inciden; ello pues mientras más alejada esté la decisión de la
militancia o coyunturas políticas, la sociedad se formará la convicción
de que decidirán siempre conforme a criterios o estándares técnicos y
económicos racionales.
Alejandro Vergara Blanco
Profesor titular de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Católica de Chile
[Voces, La Tercera, martes 26 de julio de 2016]
