30 de diciembre de 2005

Un administrativista en manos de un romanista


Con mucho gusto me he sumado al homenaje que la Pontificia Universidad Católica de Chile, la Universidad de Los Andes, la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y la Universidad Santo Tomás han querido rendir a la memoria de su amigo el profesor Álvaro d’Ors.

La verdad, como se descubrirá al hilo de mis palabras, es que mi elección para integrar la mesa de oradores en esta ocasión no puedo explicarla sino por mi conocida admiración a ese sabio maestro (unida a un profundo agradecimiento a la ayuda y amistad que él me dispensó).

Por cierto, también es explicable mi presencia aquí, dada mi amistad, incentivada por él, con dos de sus discípulos más queridos, que también y con más propiedad comparten este homenaje, como es el caso de Francisco Samper y Alejandro Guzmán. Igualmente, no puedo dejar de mencionar que la presencia de Joaquín García-Huidobro es grata, dado que con Joaquín nos conocimos en Pamplona, y compartimos muchas actividades con don Álvaro. Estar junto a dios en este homenaje me llena de satisfacción.

Pues los nombres de los hoy profesores Bertelsen, junto a Samper y Guzmán, dicho así a secas (usando sólo sus apellidos) a la usanza española, estos últimos dos discípulos directos del maestro, dejaron una huella en Pamplona; ellos cimentaron ante el maestro que homenajeamos, y en la pléyade de grandes profesores de esa querida Universidad de Navarra, un gran prestigio. Por lo tanto, fue facilitador para los doctorandos chilenos que llegarnos allí después de ellos, como fue mi caso, el de Joaquín (García Huidobro) y de tantos otros compañeros.

Yo puedo decir que nos beneficiamos ampliamente de la huella de magníficos estudiantes y universitarios que habían dejado los profesores Sampa, Guzmán y Bertelsen en esa Universidad. Fue evidentemente la puerta de entrada para poder unir nuestra admiración hacia don Álvaro con el contacto personal.

Y desde este punto deseo partir, pues yo no fui discípulo directo de d'Ors (menciono a partir de aquí sólo su apellido, pues así sugería que se refiriese uno a é l al citarlo como autor, en los escritos; pero se hacía difícil). Lo que haré será transmitir un perfil de su figura, como académico, desde la perspectiva de un doctorando de derecho público, específicamente de derecho administrativo, con una tesis más específica aún: de una disciplina derivada del derecho administrativo: de derecho minero.

1. Una explicación de la conexión de un administrativista con el maestro d’Ors

Mi paso por la Universidad de Navarra estuvo centrado en obtener mi grado de doctor en la disciplina del derecho administrativo. Así, fui adscrito al departamento correspondiente, y tuve como director de: tesis asignado a un especialista de esa materia, al prof. Francisco González Navarro. Pero, a pesar de que mi preocupación principal era y es globalmente la disciplina del derecho administrativo, y algunas de sus subespecialidades, como el derecho de minería, pronto descubrí que había allí en esa Universidad un sabio, con tal renombre que cabía intentar conectarse hacia él del modo que fuera.

Esta idea existía en casi todos los doctorandos. Por cierto todos con una gran admiración, pero cada uno debía ver, con alguna prudencia, ya veremos por qué, si se acercaba o no al maestro. Primero, era cautivante su presencia física, los rumores de cómo era él, de sus discípulos chilenos (y ahí surgían inmediatamente los nombres de Guzmán y Samper), de sus cursos llenos de alumnos, de los seminarios de los viernes repletos de profesores y alumnos escuchándolo, de sus libros, en fin, de su inigualable paso hacia su escritorio en medio de los anaqueles de derecho romano en el segundo piso de la biblioteca de Humanidades.

Como fuese, sin posibilidad de entrar en detalles ahora, hablé con mi maestro y lo convencí de la necesidad de que en mi tesis cabía efectuar una reconstrucción histórica, y eso me llevaba a las aguas del derecho romano, y… por supuesto, me acercaba a la posibilidad de contacto con el sabio d 'Ors. Yo argumenté que parecía aceptable que en mi tesis hubiese un primer capítulo de derecho romano; y así se conversó entre ellos. Ambos aceptaron y logré mi objetivo: quedé por un tiempo en las manos de d 'Ors. Más bien, en las manos y en los papeles de d 'Ors.

Él aceptó de muy buena gana que yo comenzara a trabajar n el tema de las minas ante el derecho romano, pero… existían algunos inconvenientes, a los que me refiero en seguida.

2. Antecedentes que parecían infranqueables para trabajar con d’Ors

a) Primer inconveniente: “el derecho administrativo no es derecho”. El maestro tenía ideas muy particulares sobre las disciplinas de derecho público, y en especial del administrativo, a tal punto, que una de sus primeras opiniones, ineludibles ante el tema, me dejaron atónito: el maestro dijo: “Vergara, en realidad el derecho administrativo ¡no es derecho propiamente dicho!, es más bien parte de la ciencia de la organización social, y eso ha de saberlo Ud. desde un primer instante; vea lo que digo en mi librito Una introducción al estudio del derecho (del cual incluso Guzmán Brito hizo una edición en Valparaíso).”

Si bien parecía chocante, operó en mí como un acicate: debía intentar comprender por qué él decía eso. Simplemente me llevó a leer todo lo escrito por d'Ors que llegara a mis manos, en relación al derecho público. Y fue sencillamente fascinante. Entonces, este primer obstáculo fue superado por mi entusiasmo y su aceptación.

b) Segundo inconveniente: el latín y el derecho romano. Mi falta de conocimiento aceptable del latín y de la disciplina del derecho romano, en forma, pues el que fue mi profesor de pregrado en la Universidad de concepción en realidad era un buen profesor y una gran persona, pero no un investigador de la disciplina; era de aquellos profesores de derecho romano que llamamos, y aún ellos mismos solían llamarse, “profesores de derecho civil con latinazgos”. Pues bien, me puse a leer desesperadamente textos recomendados de derecho romano, partiendo por el DPR del maestro (así llamábamos al Derecho privado romano de d’Ors) y a profundizar mi modesto latín. De igual modo, este segundo obstáculo medianamente fue superado por mi entusiasmo y su desesperación.

c) Tercer inconveniente: un desmayo mítico. Un hecho dramático sobre el cual todos nos íbamos enterando podría haber actuado como disuasivo a mi firme voluntad de trabajar con el maestro: otro chileno, un doctorando, que aun permanecía en Navarra, dedicado a otra disciplina de derecho vigente, se le había ocurrido la misma idea mía de hacer un capítulo introductorio de derecho romano y se había puesto bajo las manos del maestro. Todos escurrían el siguiente rumor: Que ese doctorando chileno, después de una primera reunión y de un tiempo suficiente de intenso trabajo, le había llevado a d'Ors la primera versión de su capítulo para la revisión de d'Ors. Pero, se decía que la reacción de d'Ors, después de leerlo, seguramente fue tan honesta y rotunda que nuestro compatriota cayó simplemente desmayado en medio de la biblioteca de Humanidades, ante lo cual don Álvaro desesperado pedía ayuda, diciendo: “se desmayó el chileno, se desmayó el chileno...”. Bueno, este era un mito que corría por los pasillos y habrá que averiguar de quién se trató. Este tercer inconveniente tampoco me amilanó.

d) Cuarto inconveniente: ni un cuarto de discípulo. Yo no iba a ser claramente un discípulo del maestro, ni siquiera un cuarto de discípulo, como una vez me espetó, pero él aceptó que trabajase en la materia de derecho minero romano, dirigido por él. Hice con mayor o menor fortuna un capítulo sobre derecho minero romano. Debo confesar que no me desmayé ante los comentarios que me hizo el maestro luego de revisar la primera versión, pero cerca estuve de un desvanecimiento.

Entonces, es a partir de esta experiencia, desde la que deseo remarcar las cualidades personales y académicas del maestro: de un doctorando que sólo por empeño personal fue aceptado cerca del maestro.

3. La dedicación del maestro a los escritos de sus discípulos o dirigidos
Ese capítulo derecho minero romano sólo pudo ser escrito gracias a la guía  de d 'Ors, y aprendí de él no sólo un poco de derecho romano (sólo por mis carencias era poco, pues tenía ante mí a una de las más eminentes figuras europeas de la disciplina) sino por su actitud académica y humana admirable.

a) Su dedicación al escrito. Cada vez que yo busqué un momento para hablar o necesité de su tiempo para la revisión de mis borradores, así fuese día sábado, nunca obtuve una respuesta siquiera que significase dilación. Guardo como un tesoro académico el primer borrador que él corrigió de mi capítulo. Revisó cada línea. Aún en sus más duros comentarios hacía una entrega y una delicada forma de transmisión de sabiduría; nunca un comentario de descalificación, ni demoledor. Sólo honesto. Esa honestidad bastaba en todo caso, para quedar demolido algunas veces. Me quedó grabado el comentario general que el escribió en mi primer borrador: “Es notoria su falta de familiaridad con el derecho romano…” En la última versión me decía que había logrado sólo acercarme un poco…

Después de varias correcciones, cada vez más profundas,  me dio el pase, y aceptó que ese capítulo integrase mi tesis doctoral, y ello fue motivo de una gran alegría. Pero al costo de dejar muy poco tiempo para el resto de los capítulos, pues he de confesar que el promedio de horas y días de cada página del capítulo de derecho romano, fue casi el triple que el del resto de los capítulos. Pero para mí eso fue cautivante, motivador, formativo. No tengo sino palabras de agradecimiento.

La lección fue para mí permanente: aprendí que los profesores debemos corregir como corresponde los papeles que presentan los alumnos, y aun más las tesis. Eso es duro, por cierto, pero es algo muy importante de la huella que dejó en mí el sabio maestro.

b) Su dedicación personal. Pero el hecho mismo de que este maestro tuviese puesta su vista en el modesto papel de un doctorando chileno, sin más antecedentes que esos, me llenaba de alegría y me dejó otra lección permanente .Yo, un simple chileno, soy motivo de  atención de d'Ors, me decía a mí mismo, para tratar de convencerme. Resultaba impresionante. Pero, al mismo tiempo, exigente, pues no resultaba adecuado ir a hablar con d'Ors sin tener preguntas inteligentes. Y é l mismo así lo decía: “pregunta el que puede, responde el sabe”.

4. Un romanista en la formación de un administrativista

a) En la defensa de la tesis doctoral. Y así se originó mi contacto académico con d’Ors. Pero él fue leal a este cuarto de discípulo, y me acompañó hasta el día mismo de mi defensa de tesis doctoral, evento en el cual él insistió que deseaba estar, aunque era raro ya que él me había “dirigido” en un capítulo de la misma.  Pero él quería ver también como defendía yo algunos aspectos de método que fueron quizás tan relevantes como el tema de fondo mismo, por ejemplo, el método de investigación retrospectiva de los institutos jurídicos, pues me hacía partir la exposición desde el presente, esto es, desde el derecho vigente, hacia atrás, como río arriba, hasta llegar “al manantial romano”  expresión que le gustó mucho que yo escribiese.

Igualmente aprovecho de recordar a otro gran maestro que integró el tribunal de mi tesis, don Ismael Sánchez Bella, quien me dirigió en toda la parte de derecho histórico, con el cual tengo deudas académicas paralelas a las de d’Ors.

Volviendo a d 'Ors, aún recuerdo que una vez finalizada la defensa, dado que él no asistiría al almuerzo de estilo, lo fui a dejar en mi auto a su casa, junto a mi mujer, y en el  momento de bajar del auto, al despedirme de él en esa ocasión, me entrega un ejemplar de su DPR (ejemplar que constituye uno de los tesoros de mi biblioteca), con una dedicatoria preciosa, muy significativa.

b) Ese capítulo de derecho romano de mi tesis fue afortunado, pues tuve la alegría de verlo publicado después en la Revista de Estudios Histórico-Jurídicos, gracias a Alejandro Guzmán.

Debo decir que seguramente el maestro debió haber sentido que con ese trabajo mío no quedaba para nada cerrado el tema; más bien al contrario; y fue así como más tarde entusiasmó seguramente a un discípulo, a Antonio Mateo, para que hiciese un trabajo sobre el derecho minero romano, recientemente publicado en 2001, el cual sí lo debe haber dejado conforme en cuanto a esfuerzo y resultados. A mí siempre me felicitó por el gran esfuerzo desplegado.

Pero así no termina mi conexión intelectual con d’Ors. Es más bien el comienzo.

5. La multitud de facetas científicas del maestro d’Ors

            Mi admiración por el maestro haría extensivo mi interés hacia otras facetas de la obra científica de d’Ors. Y a eso deseo referirme.

            a) El caso del dominio eminente. Ese fue otro capítulo de mi tesis doctoral, dado que existió en Chile una doctrina que explicaba el vínculo del Estado con las minas a través de ese concepto. Aunque no era un tema de derecho romano, el maestro nuevamente me dirigió el estudio de la materia introduciéndome en Grocio (siempre me repetía: Grocio fue un gran inventor de conceptos jurídicos), todos los racionalistas, hasta el derecho civil moderno. Dado que él notó que para el debate chileno era importante, me invitó especialmente a su seminario para que fuera ponente del tema, al que se le dedicó una tarde de discusión, a la que asistieron también algunos doctorandos chilenos. Fue un verdadero premio para mí como simple doctorando, exponer ante él y algunos de sus discípulos y doctorandos. Pero una lección por la variedad y amplitud de su mirada del derecho.

            b) La propietarización de los derechos. Luego de doctorarme, volví a Pamplona en varias ocasiones, durante el mes de febrero regularmente, y nuevamente me premió para exponer en su seminario otro tema que me preocupaba: lo que yo en definitiva llamé, con su ayuda, debo reconocerlo, la “propietarización” de los derechos, fenómeno cuya profundidad él percibió claramente. Nuevamente, demostraba el maestro su amplia comprensión. Me alegro de haber sido una especie de promotor, si bien le correspondió a Alejandro Guzmán hacer los aportes más significativos en este tema, a través de su libro sobre las cosas incorporales. Pero debo señalar que el maestro estuvo primero, incentivándome a mí a seguir con ese tema. Lamentablemente, no he tenido fuerzas ni ingenio para profundizarlo.

            c) Su posición sobre el derecho de propiedad y la economía. Mi admiración por el maestro me ha hecho republicar varios de sus trabajos en Chile (6 en total), pero el más arriesgado para nuestro medio tan liberal, fue su trabajo “Premisas morales para un nuevo planteamiento de la economía”, en la Revista Chilena de Derecho, en 1990, en donde afirma: “¡el comunismo es moralmente mejor que el capitalismo!” Luego otro escrito sobre la historia del derecho de propiedad y las modernas relaciones de trabajo en la empresa capitalista, en la Revista Temas  de la Universidad Gabriela Mistral.

            La verdad es que fue polémico aquél trabajo de 1990, y en los pasillos de la Universidad Católica varios se preguntaron sobre el tema; pero sólo escribió, contestándole a don Álvaro, el teólogo Jesús Ginés. Eso le gustó al maestro, quien me envió de su puño y letra la réplica, también publicada en esa Revista Temas. Eso muestra la atención que él dispensaba a las ideas ajenas y su ánimo por el debate académico.

            d) “Dedíquese mejor al derecho de aguas”. La verdad es que cuando le envié de regalo mi libro de derecho de aguas, en 1998, me hizo varios comentarios que denotaban su lectura de pasajes completos, lo que para mí fue y es motivo de orgullo. Pero es que él siempre me había insistido en me dedicara al derecho de aguas, más que al derecho minero. No sólo me lo decía porque sabía de mi tradición familiar, dado que mi padre había sido un especialista en la materia, sino por una razón extraacadémica: porque él consideraba que el derecho minero está cercano a una explotación realizada por extranjeros (así había sido en la Península Ibérica primero por los bárquidas y luego por los romanos; en América, primero por los conquistadores/colonizadores españoles y ahora por las empresas norteamericanas y de otros países, esto es, casi siempre extranjeras) y, agregaba: “Ud. tiene que ser abogado de extranjeros en definitiva. Distinto es el caso de las aguas, dado que la aprovechan los del lugar; y eso es socialmente más valioso”. Una idea del maestro…

e) Carl Schmitt. Mi admiración por este jurista alemán nació de mis conversaciones con d’Ors. No deseo profundizar esto, pero todos saben de la admiración de d’Ors por Schmitt, y de la nutrida correspondencia que mantuvieron (acaba de ser publicada en alemán). Esto se lo agradezco a él, y muchos en España ya reconocen el papel relevante de d’Ors en el conocimiento tan amplio que sobre el jurista alemán se tiene hoy.

f) Una crítica al maestro. Sólo meses antes de su deceso publiqué en nuestra Revista Chilena de Derecho una reseña a uno de sus últimos libros: El espacio y el derecho. Lamentablemente, no alcanzó a leerla pero supo de su preparación; aún más él me animó a hacerla, en un estilo admirable, sabiendo de mi disconformidad con su pensamiento en ese punto.

Qué distancia de argumentación entre mi sencilla reseña y su texto admirable, bello incluso, pero eso para mí es una de sus últimas lecciones: escríbala, a ver, a ver qué sacamos de ahí.

g) En fin, permítanme una debilidad, para referirme a una afición curiosa para algunos de mis amigos: mi juvenil y permanente admiración por Tintín, creado por el belga Hergé; o más bien por el fenómeno, por los álbumes y la literatura tintiniana, esa metáfora socio-política del siglo XX europeo. Cuando descubrí que d’Ors también compartía esa admiración, me dio ánimos para persistir en ella. Si el maestro se daba ese lujo, como me iba yo a avergonzar de este hobby mío, que hoy puedo considerar tranquila y públicamente como uno de los temas más serios a que dedico mi vida, por su cercanía con el alma humana.

6. El legado permanente de d’Ors para todo jurista: observad la multitud de libros, textos y temas que cubren su obra.

No puedo enumerar, pero muchas de ellas han sido y seguirán siendo importantes para mí.

Al comenzar a preparar este papel, tuve que mirar en varios sitios de mi biblioteca, en donde, diseminados en varios anaqueles, están los precisados ejemplares de los múltiples libros que sobre múltiples materias escribió d’Ors, y en los cuales siempre hay algo de interés. Dejando de lado su infinidad de aportes al derecho romano (sobre lo que no podría decir nada estando al lado de los romanistas Samper y Guzmán), sólo menciono algunos textos que les aseguro seguirán siendo muy importantes para nuestra formación:

a) Sus traducciones de la República y Las Leyes de Cicerón, con sus formidables prólogos.

b) Sus cuatro tomos sobre el Sistema de las Ciencias, que mis alumnos saben que abren cada curso de doctorado que realizo.

c) Su Nueva introducción al estudio del derecho, que es un verdadero golpe en la mente del jurista actual.

d) En fin, sus libros de escritos reunidos: desde sus escritos varios sobre el derecho en crisis; sus papeles del oficio universitario; los nuevos papeles; sus ensayos de teoría política; su Parerga Histórica; si crítica romanística; escritos todos estos para ser leídos una y otra vez; su preciado por razones de vivencia personal, La violencia y el orden, en donde hay una frase que deseo citar. Dice pertenecer a “una estirpe odiada por las izquierdas, pero que no inspira confianza a las derechas, quizás por su carácter puramente intelectual”.

Pero es que ahí está el valor de la obra permanente de d’Ors: su carácter puramente intelectual.

El intelecto de un romanista para todos los juristas.

            Yo le debo tanto… y sepa el lector que me emociono al cerrar este escrito en su homenaje. 




[En: Álvaro d’Ors, homenaje a un maestro (Santiago, Universidad Santo Tomás), 2005, pp. 87-98]

16 de abril de 2005

Código de Aguas y quórum calificado



El Tribunal Constitucional debe pronunciarse sobre un proyecto de ley en que el Congreso ha aprobado por ley simple materias que debieron ser aprobadas por ley de quórum calificado.

El proyecto de ley que modifica el Código de Aguas ha sido aprobado con una amplia votación de nuestros representantes tanto en la Cámara de Diputados (voto favorable de 99 diputados de un total de 113 en ejercicio) como en el Senado (voto favorable de 33 senadores de un total de 48 en ejercicio); reuniendo el quórum necesario tanto para aprobar leyes simples, de quórum calificado y aun leyes orgánicas constitucionales.

Las modificaciones abarcan varios aspectos y durante su tramitación todos los ciudadanos y los parlamentarios tuvimos oportunidad de debatir ampliamente, y una vez que se convierta en ley no nos quedará sino cumplirla o analizarla (doctrinariamente, en el caso de los juristas). No obstante, cabe destacar un tema de técnica legislativa: el procedimiento legislativo utilizado para aprobar las nuevas normas relativas a la adquisición de los derechos de aguas quebranta el artículo 19 N° 23 de la Constitución, que establece como garantía ciudadana su aprobación por leyes de quórum calificado. Reclamo, entonces, como ciudadano.

Entre otros, los artículos 140 N° 6 (exigencia nueva de memoria explicativa), 147 bis (facultad administrativa nueva de disminuir caudales solicitados), 1° transitorio (aplicación retroactiva de nuevas exigencias y de remates públicos) del proyecto, debieron ser aprobados por ley de quórum calificado, y tal requisito legislativo no consta que fue cumplido. Ello sin perjuicio del mejor o peor mérito sustantivo de tales disposiciones.

En efecto, este proyecto no sólo contiene materias propias de leyes de quórum simple, sino también materias propias de leyes de quórum especial. Así, establece atribuciones a tribunales, las que fueron aprobadas correctamente con el quórum de ley orgánica constitucional. Pero también contiene materias propias de ley de quórum calificado: aquellas que establecen "limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes", como es el caso de los derechos de aguas, de acuerdo al artículo 19 N° 23 de la Constitución; pero estas materias fueron aprobadas mediante ley simple. En esto consiste el incumplimiento de la Constitución.

Resulta patente que el acuerdo político alcanzado por diputados y senadores permitía y permitió reunir la mayoría absoluta de los miembros en ejercicio, necesaria para aprobar tales materias mediante un quórum calificado, pero como consta en la historia de la ley que la aprobación de aquellas materias se hizo a través de una ley de quórum simple, se ha configurado un quebrantamiento sustantivo de la Constitución.

Además del claro desprecio a una garantía ciudadana (mayoría calificada), esto tiene consecuencia, pues si se legisla nuevamente en el futuro sobre estas materias en las cuales el Constituyente elevó el quórum de aprobación, a pesar de ello, podrá seguir haciéndose por leyes de quórum simple.

En esta materia el Congreso ha actuado con la complicidad del propio Tribunal Constitucional, el que en 1997, en una discutida sentencia, concluyó que la adquisición del derecho de aprovechamiento de aguas no está sometido al estatuto de adquisición de bienes de la garantía del artículo 19 N° 23 de la Constitución, dado que tal derecho tendría "un estatuto especial propio de ley común". Según tal sentencia, es una ley simple la que puede regular todo lo atinente a la solicitud, tramitación y resolución administrativa relativas a la adquisición de los derechos de aguas; afirmación que causa perplejidad, pues es un verdadero vaciamiento, en materia de aguas, de la cláusula constitucional. Cabe pedir respetuosamente al Tribunal Constitucional la revisión de tal criterio.

El proyecto está en tramitación ante tal Tribunal sólo para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas relativas a procedimientos judiciales. Pero, dado que el Tribunal Constitucional es el guardián de la constitucionalidad, y ha recibido mediante oficio del presidente de la Cámara de Diputados el texto completo del proyecto de ley, en el que consta el flagrante quebranto de la Constitución, quizás pueda encontrar algún sendero para hacer valer la primacía de la norma constitucional.


Pero, dado que el Tribunal Constitucional es el guardián de la constitucionalidad, y ha recibido mediante oficio del presidente de la Cámara de Diputados el texto completo del proyecto de ley, en el que consta el flagrante quebranto de la Constitución, quizás pueda encontrar algún sendero para hacer valer la primacía de la norma constitucional.



[Publicado en El Mercurio, 16 de abril de 2005]

11 de abril de 2005

Reforma al Código de aguas: Un aspecto de técnica legislativa



El destacado académico y abogado especialista en Derecho de Aguas de la Universidad Católica expone a La Semana Jurídica su visión crítica sobre la Reforma.

Nos explica primeramente que el proyecto de ley que modifica el Código de Aguas ha sido aprobado en la Cámara de Diputados, con el voto favorable de 99 diputados, de un total de 113 en ejercicio, y en el Senado, con el voto favorable de 33 senadores de un total de 48 en ejercicio. Claramente, reuniendo la mayoría absoluta exigida por la Constitución tanto para las leyes simples, como las de quórum calificado como las orgánicas constitucionales. "Actualmente dicho proyecto está en tramitación ante el Tribunal Constitucional, el que únicamente  deberá pronunciarse sobre la constitucionalidad de aquellas normas que establecen procedimientos judiciales. En el resto del articulado aprobado por ambas Cámaras ya no queda otro trámite que realizar, por lo cual, una vez emitida la sentencia del Tribunal Constitucional, el proyecto de Ley podrá ser promulgado y publicado como Ley por el Presidente de la República.

A modo do breve comentarlo crítico sobre esta reforma, le interesa recalcar al profesor Vergara Blanco que, sin perjuicio de los méritos de fondo de este proyecto,  la forma en que se aprobaron algunas de sus normas, se ha hecho con quebranto del artículo 19 Nº 23 de la Constitución. “El artículo 19 Nº 23 de la Constitución establece como garantía ciudadana que la adquisición o requisitos para adquirir derechos debe aprobarse por leyes de quórum calificado. Entonces, el Proyecto de ley, en aquellas materias que limita o establece requisitos a la adquisición de derechos de aguas –como el caso del artículo 147 bis del proyecto- debió ser aprobado por ley de quórum calificado, y tal requisito consta que no fue cumplido”, enfatizó.

Fundamenta lo anterior en cuanto un análisis atento de la constitución permite concluir que es este proyecto de ley se incluyen materia que podían y debían ser aprobadas con los tres caracteres señalados. “En primer lugar, todas aquellas que dicen relación con atribuciones de los tribunales – como fluye del artículo 74 de la Constitución- deben y fueron aprobados con el quórum de ley orgánica constitucional. Por otra parte, todas aquellas normas “que establezcan limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes”, como es el caso de los derechos de aguas –como fluye del artículo 19 Nº 23 de la Constitución- deben ser aprobados mediante una ley de quórum calificado, lo que no se hizo así. En fin, el resto de las normas pueden ser aprobadas mediante quórum simple (artículos 60 y 63 de la Constitución). Esta última es la regla general; aquellas –las leyes de quórum especial- son la excepción, manifestó este abogado especialista en Derechos de Aguas. Complementa lo antes expuesto, sosteniendo al respecto que “en efecto, lamentablemente, ambas Cámaras han aprobado este proyecto de ley distingüendo solo dos tipos de normas: las de carácter de ley orgánica constitucional y las de rango de ley común; olvidando que varias de las materias contenidas en dicho proyecto debieron aprobarse por ley de quórum calificado. Con ello, el Congreso ha vaciado de contenido el señalado artículo 19 Nº 23 de la Constitución. Agrega que si bien resulta patente que el acuerdo alcanzado por diputados y senadores permitía y permitió reunir la mayoría absoluta de los miembros en ejercicio necesaria para aprobar ese tipo de leyes de quórum calificado, al no dejar constancia que el señalado artículo 147 bis fue aprobado como ley de quórum calificado, ha quedado en la historia legislativa escrita un quebrantamiento sustantivo del artículo 19 Nº 23 de la Constitución, con la anuencia de todos los votantes, y sin ningún voto disidente. “Y esto tiene una clara consecuencia: en el futuro; si se desea modificar por ejemplo este artículo 147 bis o se legisla nuevamente sobre las materias de la adquisición de derechos de aguas, ello podrá seguir haciéndose por leyes de quórum simple” sostuvo.


Concluye afirmando que, a su juicio en esto el Congreso ha actuado con la complicidad del propio Tribunal Constitucional, el que en una sentencia de 1997, en una discutible interpretación del texto constitucional, concluyó que la adquisición del derecho de aprovechamiento de aguas no está sometido al estatuto de adquisición de bienes de la garantía del artículo 19 Nº 23 de la Constitución, dado que tal derecho tendría a su juicio, "un estatuto especial propio de ley común: argumentando que en esta materia prima el estatuto de "ley sin adjetivos” del artículo 19 Nº 24 inciso final de la Constitución “según tal sentencia  es una ley simple la que puede regular todo lo atinente a la solicitud, tramitación y resolución administrativa relativas a la adquisición da los derechos de aguas; afirmación que causa perplejidad, pues es un verdadero vaciamiento, en materia de aguas, de la cláusula constitucional”, opinó Alejandro Vergara Blanco.



[Publicado en La Semana Jurídica, Nº 231, 11 de abril, 2005]

21 de febrero de 2005

El recurso de protección como sustituto de una jurisdicción contencioso administrativa especializada. Elementos para el análisis.



Se ofrece en este trabajo un sencillo análisis crítico de la situación de la jurisdicción contencioso administrativa en Chile[1], en especial del recurso de protección de garantías fundamentales como su parcial sustituto. Parte el autor exponiendo los criterios usuales de distinción de los sistemas contencioso administrativos en el derecho comparado. En seguida, se revisa la evolución histórica de la ausencia de un orden jurisdiccional especializado en lo contencioso administrativo; y luego, se expone la situación de búsqueda de una jurisdicción administrativa a través del recurso de protección, y los problemas que éste plantea. Cierra el trabajo algunas conclusiones.

Introducción: Sistemas comparados de contencioso-administrativo.

Para comprender la situación chilena, podemos revisar, siquiera brevemente, cómo se han establecido la jurisdicción contencioso administrativa en el resto del mundo, y compararla con Chile[2].

1. Definición. El contencioso-administrativo cabe definirlo como el conjunto de recursos abiertos a los administrados para someter a un juez los litigios que los oponen a la Administración.

a) Desde la perspectiva de los administrados, estos recursos garantizan sus libertades, sus derechos, incluso sus simples intereses contra los abusos de la Administración. Ellos pueden obtener, a la vez, la anulación de los actos ilegales (a través del llamado "contencioso de anulación") y la reparación de los daños de que ellos son víctimas ("contencioso de indemnización" o "de plena jurisdicción")

b) Desde la perspectiva de la Administración, estos recursos permiten al juez ejercer un control sobre la Administración, esto es, de obligar a respetar la regla de derecho (contencioso de anulación) y de obligar a reparar el perjuicio causado (contencioso de indemnización).

2. Características. Este contencioso se caracteriza por tres rasgos o características principales:

a) los recursos son entablados ante un juez, o una autoridad que, por definición debe ser imparcial, independiente del Gobierno y de la Administración;

b) el juez falla, sentencia o dictamina en derecho, no en equidad, y se limita a controlar el respeto de la regla de derecho; y

c) el control se ejerce a posteriori sobre las decisiones tomadas por la autoridad administrativa.

Estas tres características lo distinguen del control no jurisdiccional[3].

3. Los sistemas comparados de contencioso administrativo. Los recursos jurisdiccionales deben conciliar a la vez el respeto a la legalidad y a los derechos y libertades individuales; como también el respeto de las potestades y prerrogativas necesarias de la Administración para asumir su misión y dirigir los servicios públicos. Estos son elementos difíciles de conciliar, y los sistemas de control jurisdiccional son diferentes según los países y ninguno es perfecto. Existe en el mundo occidental tres grandes sistemas de control jurisdiccional:

a) el sistema francés. Este sistema consiste en someter a la vez el contencioso de la legalidad y el contencioso de la indemnización a un solo juez especializado, el juez administrativo, independiente del juez judicial de derecho común. Tiene la ventaja  de la independencia de la jurisdicción, y su carácter especializado. Tiene el inconveniente de los numerosos conflictos de competencia entre los dos órdenes jurisdiccionales.

b) los sistemas mixtos (Alemania, Italia, Países Bajos). Estos sistemas consisten en someter el contencioso de la legalidad al juez administrativo; mientras que los recursos de pleno contencioso en materia contractual y en materia cuasidelictual los conoce el juez judicial. La ventaja es que la repartición de competencias entre los dos órdenes es más lógica[4]: cuando la Administración actúa ejerciendo prerrogativas de potestad pública, es controlada por el juez administrativo; y cuando actúa como un particular (servicios públicos o causa daños) es tratada como una particular y se debe recurrir al juez de derecho común. El inconveniente es que la repartición de competencias conlleva dificultades.

 c) el sistema anglosajón y español (Gran Bretaña, Estados Unidos y España). Consiste en confiar al juez judicial la integridad del contencioso-administrativo. Pareciera ser el mejor sistema por su simplicidad, pero tiene ventajas e inconvenientes. Es ventajoso que los justiciables recurran al juez habitual. Pero es un in conveniente que usualmente los jueces judiciales manifiestan una cierta reserva para censurar a la Administración, a la que por lo demás suelen conocer poco. Pero en esto hay muchas variaciones, y existe una cierta tendencia a crear múltiples instancias especializadas de litigios administrativos.

4. La situación en Chile. Pues bien, ninguno de estos sistemas rige en Chile, aunque quizá se acerca a este último. Pues la situación es bastante anárquica: de partida, no existe orgánicamente la jurisdicción administrativa especializada, ni dentro del Poder Judicial ni como rama de la Administración, ni siquiera de manera independiente. No está definida como tal, y se trata de una ausencia y dispersión que ha originado cauces por vías anormales, según veremos infra.


l. Historia de la ausencia de una jurisdicción contencioso-administrativa especializada y actual situación.

1. Historia de la ausencia de un contencioso especializado de general aplicación. Aun a riesgo de difundir algo ya muy conocido, para los efectos de este trabajo panorámico, es necesario señalar los hitos fundamentales de la ausencia de contencioso-administrativo especializado en Chile.

a) La Constitución Política de 1925 contenía una disposición, que se tornó de aquellas que dramáticamente hubo que llamar "programáticas", en virtud de la cual se previó la creación de tribunales administrativos. Al mismo tiempo la ley limitaba la jurisdicción del Poder Judicial a las causas civiles y criminales que estableciera la ley. A raíz de eso la doctrina y la jurisprudencia judicial de la época mayoritariamente entendieron que en virtud del principio de la separación de poderes, tales tribunales no tenían la competencia para conocer causas de la materia contencioso administrativa.

En virtud de ello se concluía que se trataba de un vado legal y que mientras el legislador no actuara, los Tribunales ordinarios debían abstenerse de llevar a juicio a la Administración.

Esto produjo una gran indefensión de los particulares en sus pretensiones de frente a la Administración, en aquellos casos en que ésta lesionaba sus derechos; sin perjuicio del papel limitado que cabe reconocer a la Contraloría General de la República[5].

b) El texto primigenio de la Constitución Política (CP) de 1980, sin embargo, persistió en la idea de la creación especializada de estos tribunales de lo contencioso administrativo. Así, en su art. 38 inc. 2° reiteró la necesidad de creación de los "tribunales contencioso-administrativos que determine la ley"; y, en seguida, en el art. 79 CP restringió la potestad del Poder Judicial sólo a los "negocios de su competencia", fórmula que excluía, entonces, a la materia contencioso-administrativa. Todo parecía indicar que esta vez los tribunales especiales administrativos no quedarían sólo en el texto desnudo de la CP, sino que serian creados. Pero ello no ocurrió así...

c) En 1989, mediante plebiscito, la CP de 1980 fue modificada en variados aspectos, y en la materia se incluyeron las dos siguientes modificaciones: 1 °) se suprimió la frase "contencioso-administrativo" del art. 38 inc. 2° CP, quedando la frase genérica, dirigida a los "tribunales que determine la ley"; y 2°) en el art. 79 se eliminó la referencia explícita a los tribunales contencioso-administrativos.

A raíz de estas modificaciones constitucionales, en todo caso no se ha concluido, ni por la doctrina ni por la jurisprudencia (como antaño), que la Administración tendría inmunidad jurisdiccional por virtud del sacrosanto principio de separación de poderes. Sino que se ha impuesto la sana doctrina de la plenitud jurisdiccional de los Tribunales que integran el Poder Judicial, dada la inexcusabilidad a que están sujetos[6].

Este es el contexto histórico. Ahora un análisis dogmático.

2. Órdenes de jurisdicción vigentes y justicia contencioso-administrativa.  ¿Cómo está determinada la competencia jurisdiccional en materia contencioso administrativa en Chile? Si es difícil usualmente identificar el juez habilitado para resolver un conflicto, en nuestro país ello tiene dificultades irritantes, pues en el caso de la jurisdicción administrativa, ésta no existe orgánicamente, y cabe recabarla en los tres órdenes de jurisdicción existentes.

En efecto, funcionalmente, la justicia chilena comprende tres órdenes de jurisdicción:

a) Primer orden jurisdiccional: la justicia constitucional. Le corresponde tanto al Tribunal Constitucional (TC) como a la Corte Suprema (CS) reunida en Pleno:

(i) El TC es juez a priori y realiza un control concentrado de constitucionalidad: declaración de inconstitucionalidad de los proyectos de ley, ya sea por la vía de una cuestión de constitucionalidad o por la vía del control preventivo de las leyes orgánicas constitucionales y las leyes de quórum calificado. En este caso, se trata de contencioso anulatorio de leyes, y en virtud de la sentencia el proyecto de ley no se podrá convertir en ley.

(ii) la CS es juez a posteriori: declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de las leyes para causas especificas, sin efectos generales. En este caso, la sentencia sólo tiene efectos relativos para la causa en que se invoca y declara la inaplicabilidad; la ley sigue vigente.

Este es un sistema mixto de control de constitucionalidad: mitad al estilo europeo; mitad al estilo norteamericano.

b) Segundo orden jurisdiccional: la (dispersa) justicia contencioso-administrativa. No hay organicidad alguna; más bien una gran dispersión, como analizamos infra. Le corresponde tanto al Tribunal Constitucional, como a los Tribunales ordinarios y especiales de justicia, que integran el poder judicial, como también a otros órganos independientes (tribunales especiales que no forman parte del Poder Judicial ni de la Administración). A veces también la ley, con una dudosa legitimidad constitucional, le asigna el papel de juez a un órgano de la Administración.

(i) El TC ejerce la función de jurisdicción contencioso-administrativa al resolver la constitucionalidad de los decretos y reglamentos (art. 82 N°s. 3, 5, 6 y 12 CP).

(ii) Los tribunales ordinarios que integran el poder judicial ejercen la plenitud de la jurisdicción contencioso-administrativa, de modo supletorio y general, ante la inexistencia de tribunales especiales de lo contencioso administrativo con competencia general. Conocen de todas las acciones contencioso-administrativas especiales, como por ejemplo las reclamaciones en contra de superintendencias y servicios, contenidas en leyes especiales (reclamos especiales contra la Superintendencia de Servicios Sanitarios; en contra de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles; en contra del Director General de Aguas, etc.). Son estas acciones especiales de reclamación contencioso-administrativas, y dan origen a un proceso contencioso-administrativo.

(iii) Existen órganos independientes que no forman parte ni de la Administración ni del Poder Judicial, con potestad jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo. Es el caso especial del Panel de Expertos de la Ley General de Servicios Eléctricos[7].

(iv) Existen órganos de la Administración con potestad jurisdiccional en el orden contencioso administrativo (en que ésta puede tener el carácter de juez y parte: es el caso del Director del Servicio de Impuestos Internos, en el contencioso administrativo tributario).

En todo caso, el sistema de control de la juridicidad administrativa también incorpora un órgano independiente de la Administración que ejerce la supervigilancia: la Contraloría General de la República (cuyo papel se analiza en el capitulo siguiente).

c) Tercer orden jurisdiccional: la justicia ordinaria. Está confiado a los Tribunales que integran el Poder Judicial, que tienen potestad de imperio y que están sujetos a la Superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema.

Son en general estos tribunales los que conocen todo tipo de conflictos, civiles y criminales. Conocen de todo tipo de conflictos, en especial aquellos que no caben dentro de los órdenes anteriores, pues tienen otorgada la plenitud jurisdiccional común; y en especial a ellos también les están confiados los recursos extraordinarios relativos a las garantías fundamentales. Es el caso de las dos siguientes acciones extraordinarias:

(i) Recurso de Amparo. Es el tradicional hábeas corpus. En su virtud "todo individuo que se halle arrestado, detenido o preso con infracción de lo dispuesto en la Constitución o en las leyes" puede ocurrir ante los tribunales en busca de protección de su libertad (art. 21 CP).

(ii) Recurso de Protección. Para el caso de las garantías fundamentales de contenido patrimonial la CP creó esta acción especial y extraordinaria, en virtud de la cual "el que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legitimo ejercicio de los derechos y garantías" que enumera la CP (propiedad, libre empresa, igualdad y otras), puede ocurrir a la Corte de Apelaciones respectiva, la que según la CP: "adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes" (art. 20 CP).

Al recurso de protección no es posible considerarlo per se en ninguno de los órdenes jurisdiccionales desarrollados supra (constitucional o contencioso-administrativo), pues: 1º no constituye esencialmente un control de constitucionalidad como el que ejerce el TC; y, 2° ni cabe calificarlo de proceso únicamente contencioso-administrativo.  No obstante este origen del Recurso de Protección, inserto en el orden judicial ordinario, y dirigido a garantizar la propiedad, la igualdad y otros derechos fundamentales, ante cualquier atentado, ha devenido, según veremos, en un sustituto del orden jurisdiccional administrativo, ante la ausencia de un adecuado orden administrativo especializado.

Este es el esquema dogmático fundamental. Ahora nos infiltraremos en los entresijos de la práctica.


II. Búsqueda de justicia administrativa en un sistema que carece de tribunales especializados: el recurso de protección como sustituto.

1. La búsqueda de justicia administrativa en medio de la anarquía chilensis. Entonces, cabe preguntarse, ante qué jurisdicción pueden recurrir los particulares que se sientan lesionados por actos de la administración, tanto para solicitar la anulación de tales actos (contencioso  de anulación o de excés de pouvoir) y la consiguiente indemnización (contencioso indemnizatorio o de responsabilidad; o de plena jurisdicción). Debemos recordar que en Chile no existe, como se ha señalado, ni una jurisdicción ni un procedimiento especial o de efecto general supletorio para las contiendas contencioso-administrativas.

La respuesta lógica sería la siguiente: que se debe recurrir ante el Poder Judicial respecto de las causas contra actos de la  Administración. Pero ello envuelve nuevos inconvenientes, a raíz de la falta de un procedimiento general. ¿Qué actitud han tomado los justiciables en Chile? Sin perjuicio de una serie de contenciosos especial izados establecidos en diversas materias especiales (amparo económico; reclamaciones a la autoridad sanitaria; a la autoridad eléctrica, y otros), cabe referirse al contencioso de general aplicación.

2. Las vías ordinarias (ante el lento juez judicial) en un país sin tribunales especiales del contencioso-administrativo

a) La nulidad (el exceso de poder chileno: el contencioso anulatorio). Una primera vía es la del contencioso anulatorio general, ante un tribunal de primera instancia, mediante el procedimiento civil, supletorio, y ante los Tribunales ordinarios que forman parte del Poder Judicial. Es el llamado juicio de "nulidad de derecho público", que se ha intentado recurrentemente, para obtener una primera declaración anulatoria, y en seguida  indemnizatoria, mediante la cesación de los efectos del acto anulado. El intento permanente es producir un contencioso de plena jurisdicción, y no una sentencia meramente declarativa. Es una acción muy utilizada, con algunos excesos, por ejemplo, la tesis de la imprescriptibilidad de la acción de nulidad de los actos de la administración, lo que ha venido recientemente a ser objeto de un cambio jurisprudencial[8].

b) La plena jurisdicción: responsabilidad del Estado Administrador. Una segunda vía, ante los mismos tribunales, es la relativa a los juicios de responsabilidad de la administración, por actos de sus agentes, de plena jurisdicción. Son contenciosos bastante generalizados, en que se ha impuesto una jurisprudencia muy sólida de frente a la Administración, pasando poruña época de acogimiento al menos formal de una teoría de la responsabilidad objetiva, con algún apoyo doctrinario; hasta la actual época de acogimiento de una tesis dé responsabilidad subjetiva, con un apoyo mayoritario de la doctrina y la jurisprudencia[9].

Las dos vías anteriores, podríamos decir, son las ordinarias en un sistema que carece de una jurisdicción especializada de lo contencioso-administrativo de general aplicación. Pero es indudable que este cauce tiene todas las dificultades de la justicia ordinaria, su lentitud y la falta de remedios urgentes, o de verdaderas medidas cautelares.

3. Una vía extraordinaria (y rápida) en un país sin contencioso-administrativo especializado: el recurso de protección como sustituto incompleto. Ante la falta de esa jurisdicción especializada del contencioso administrativo, cada vez que un particular se enfrenta con la Administración y no es  posible recurrir a otras vías de reclamo (administrativas: ante la Contrataría General de la República; o jurisdiccionales: ante la no existencia de un recurso especial de lo contencioso-administrativo, como es el caso municipal, o eléctrico, o de aguas, u otros; en fin, ante la respuesta inadecuada de los juicios de primera instancia señalados en el párrafo anterior: nulidad y responsabilidad), la vía de acción más utilizada, desde su creación n 1976-1980, es el recurso de protección (contenido en el artículo 20 de la Constitución).

Pero, ¿qué ha ocurrido? Que este recurso de protección de las garantías constitucionales no fue creado como un sustituto de la jurisdicción contencioso-administrativa; y, a pesar de eso, dada la fuerte presión de los justiciables, y la laxa interpretación que las Cortes han dado a algunas garantías constitucionales, en gran medida esta vía se ha convertido en un jurisdicción doble:

a) por una parte, sigue respondiendo al molde primigenio de la CP, como amparo de garantías constitucionales de contenido patrimonial, y al respecto hay una nutrida, notable y valiosa jurisprudencia; y,

b) por otra parte, encontramos aquí el cauce por donde los justiciables que se enfrentan a lesiones en sus derechos provenientes de actos de la Administración, han convertido, con algún éxito, esta acción en un contencioso no sólo cautelar sino con sentencias claramente anulatorias, con el mismo efecto de un proceso de exceso de poder.

4. Crítica del recurso de protección como sustituto permanente de un proceso contencioso-administrativo. Sin perjuicio de la clara situación de justicia concreta a que ha llevado el recurso de protección, que con razón se la ha calificado de "revolución silenciosa" (Soto Kloss), no podemos considerar a este remedio como permanente. Claramente, como queda en evidencia una superficial mirada a su jurisprudencia, tan disímil, sólo es la solución para el mejor amparo de los derechos y garantías patrimoniales; pero no es la solución a la ausencia del contencioso-administrativo.

a) Pero esta situación, al no estar claramente regulada, ni al ser la jurisprudencia muy uniforme, dista de ser siquiera una solución ideal permanente para las garantías fundamentales de orden patrimonial.

Lo más grave es que este recurso de protección, a pesar de dar lugar a un verdadero juicio, que es el marco insoslayable en que se realiza la jurisdicción[10], no siempre se tramita a través de un proceso en que se cumplan los más mínimos cánones o estándares de un debido y racional proceso, como lo exige para todo proceso el art. 19 N° 3 CP.

Dado lo escueto del texto que lo consagra en la CP (art. 20), cabe una intervención legal, pues los auto-acordados de la CS no han dado una solución medianamente aceptable, fijando plazos nada razonables y una ausencia de garantías procesales mínimas para los justiciables.

b) En el caso del recurso de protección como sustituto del contencioso-administrativo, ha sido, es verdad, la palanca desesperada de los particulares lesionados por actos de la administración, motivados por la ausencia de un contencioso-administrativo especial y de efectos generales[11].

De un tipo de recurso del que no se debiera esperar más que la cautela extraordinaria de derechos (pues eso es, en esencia la acción de protección consagrada en la CP), se ha llegado a un verdadero anulatorio de actos (recurso de excés de pouvoir), a través de sentencias que a pesar de lo extraordinario y cautelar del recurso (a la espera del juicio de lato conocimiento posterior en el plan de la propia CP), en algunas ocasiones producen no sólo cosa juzgada formal sino la nulidad para siempre de actos de la Administración. En algunos casos ese remedio ha sido notable en cuanto a justicia concreta, pero dado el zigzagueo constante de la jurisprudencia, no hay criterios seguros a los cuales atenerse ni en los cuales los justiciables puedan confiar su certeza. Y, cabe recordar, que la certeza en el sistema jurídico es un valor del Derecho, es un fin al cual cabe dirigir a la legislación.

c) Una de las características más notables de la jurisprudencia del recurso de protección es la concentración de casi todas las protecciones a sólo dos garantías constitucionales: propiedad e igualdad.

(i) A través de la garantía de la igualdad, y a través de alguna dialéctica asociada, se llega al principio de la legalidad o de la juridicidad; esto es, el amparo de la garantía de la igualdad se transforma en el contencioso del exceso de poder, anutatorio.

(ii) A través de la garantía de la propiedad (y aún, de la "propietarización" de los derechos[12] se llega al principio de la potestad invalidatoria; y, al ampara de la garantía de la propiedad, se transforma igualmente en contencioso del exceso de poder, invalidatorio.

CONCLUSIONES:

1° El recurso de protección es una acción rápida y eficaz establecida por el constituyente chileno para la protección y cautela de las garantías constitucionales de orden patrimonial. Debe seguir prestando ese servicio; pero reconducido a través de un verdadero proceso, con garantías de racional y justo.

2° El recurso de protección, ante la ausencia de un tribunal o de una jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ha transformado en un sustituto de tal jurisdicción administrativa especial, de un modo inorgánico, incompleto y que no llena en ningún caso los estándares mínimos de justiciabilidad ante los abusos administrativos.

3° Cabe esperar que este fenómeno de desorden jurisprudencial que se ha asentado en las Cortes chilenas se mantenga incólume e impune una buena parte de la acción administrativa arbitraria hasta que no se establezca en Chite una justicia administrativa de general y supletoria aplicación.





[1] Este trabajo corresponde a la Conferencia Inaugural que el autor tuvo el honor de pronunciar en las Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo (Buenos Aires, Universidad Católica Argentina, noviembre de 2004). Aparecerá publicado en las Actas de ese encuentro.
[2] Una perspectiva comparada, vid. en: LEMASURIER, Jeanne, Le contentieux administratif en droit comparé (París, Economica, 2001) 108 pp., que seguimos en el esquema. Respecto de España: GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo (Madrid, Civitas, 2004), tomo 2; SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo (Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1999) vol. II, pp. 615ss. Respecto de Francia: CHAPUS, René, Droit du contentieux administratif (París, Montchrestien, 1993, 4a. edición) 1045 pp.
[3] Como es el caso en Chile del control, usualmente a priori, realizado por la Contraloría General de la República. Además, cabe recordar que una vez reclamada la intervención de los tribunales por un particular, el órgano contralor se abstiene de intervenir, según reiterada jurisprudencia administrativa.
[4] Cfr.: LEMASURIER, cit., p. 5.
[5] Vid. Soto Kloss, Derecho Administrativo (Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1996), t. 1, p. 357; y SILVA CIMMA, Derecho Administrativo chileno y comparado (Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1994), p. 192.
[6] Vid. Soro KLOSS, El recurso de protección (Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1992), p. 397 ss.; SILVA CIMMA, Derecho administrativo, cit., 1994, p. 193.
[7] Respecto del caso del Panel de Expertos de la Ley General de Servicios Eléctricos, que es un órgano independiente que ejerce jurisdicción y que no forma parte ni del Poder Judicial ni de la Administración, vid.: VERGARA BLANCO, Alejandro, Derecho eléctrico (Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 2004) pp. 34-41; y ÉL MISMO, "El contencioso-administrativo en materia eléctrica: naturaleza jurisdiccional de las funciones del "Panel de Expertos", en: Actas de las Primeras Jornadas de Derecho Administrativo, Valdivia, noviembre de 2004, en
prensas.
[8] Vid., el actualizado y completo análisis de: Jara Schnettler, Jaime: La nulidad de derecha público ante/a doctrina y la jurisprudencia (Santiago, Editorial Libromar, 2004) 285 pp., con  una exhaustiva bibliografía.
[9]  Vid.: CORDERO VEGA, Luis, La responsabilidad de la administración del Estado (Santiago, LexísNexis, 2003) 202 pp.; FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos, "La responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado de Chile: una
breve revisión al estado actual de la discusión" en: La responsabilidad patrimonial del Estado (compilador: Marín González, Juan Carlos, México, Editorial Porrúa, 2004) pp. 107-135; y, SANHUEZA ACDSTA, Ricardo, Teoría general de la responsabilidad-patrimonial extracontractual del estado administrador (Santiago, Lexis-Nexis, 2005); y,  VERGARA BLANCO, Alejandro, prefacio a SANHUEZA, Teoría, cit.
[10] Cfr.: FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos; BORDAÜ SALAMANCA, Andrés; CAIDR AIISTC, Kamel. "El Recurso de Protección como mecanismo de control jurisdiccional ordinario dé los actos administrativos: Una respuesta inapropiada a un problema jurídico complejo", en: Revista de Derecho (Universidad Austral), Vol. XIV, Julio 2003, p. 74.
[11] Vid. FERRADA, BORDAD y CAZOH, cit., 2003, p. 77
[12] Vid. VERGARA BLANCO, Alejandro, "La propietarización de los derechos", en: Revista de Derecho (Universidad Católica de Valparaíso), vol. 14, (1992), pp.281-291.
____________________

[Publicado en: La Semana Jurídica, Nº 224, semana del 21 al 27 de febrero (Parte 1), pp. 14-15  y en Nº 225, semana del 28 de febrero al 6 de marzo (Parte 2), pp. 14-15.]