Una
mirada profunda sobre la “calidad del servicios” desde los principios de la
continuidad, obligatoriedad, regularidad y seguridad de las instalaciones, en
el marco jurídico de la prestación simultánea.
«Calidad
del servicio»: este concepto parece contener el objetivo integro del servicio
público eléctrico. Es por ello que surge la necesidad de situar los problemas y
casos en los principios tradicionales: continuidad, regularidad, obligatoriedad
y unidad. A lo anterior cabe agregar además un hecho ineludible: la operación
simultánea, interconectada y coordenada de las instalaciones de generación, transporte
y distribución de energía eléctrica, constituye una realidad en la que es posible visualizar, un nuevo
principio de la disciplina, como es la operación coordinada.
Esta
técnica de los principios generales, que ofrece amplias posibilidades de análisis
interpretativo de la legislación, es especialmente útil en esta materia para
deslindar responsabilidades de las diferentes empresas y entidades ante casos
críticos, como fallas o apagones (black-out).
1.
NECESIDAD DE UNA OBSERVACIÓN AMPLIA
Habitualmente
se explica toda la prestación de los servicios eléctricos a través de los ya
mencionados principios de la continuidad, obligatoriedad, regularidad y seguridad
de las instalaciones, y también se agrega como global la «calidad» (por
ejemplo. cómo a estas solas fórmulas se recurre habitualmente en las propias
leyes: art. 15 inc. 3ºNº4 Ley Nº 18.410. de 1985, Ley de Servicios Eléctricos =LSEC).
Pero intentaremos ampliar esta mirada que hoy SC nos presenta como simplificadora,
atendiendo al efecto jurídico que produce la realidad de la operación
simultánea, interconectada y coordinada de los sistemas eléctricos.
Dado
que en la explotación de éstos intervienen concesionarios y no concesionarios,
empresas de distribución, transporte y generación, con una operación en
sincronía, es necesario realizar una serie de distinciones en cuanto a las exigencias
y estándares de calidad de la prestación de dichos servicios. Las que surgen de
las siguientes realidades:
a)
Según la legislación, existen sectores de los servicios et6ctricos para cuya prestación
no se requiere título concesional, precisamente por no tratarse de una
prestación calificada de «servicio público» (art. 4 DFL Nº 1, de 1982, en
adelante Ley General de Servicios Eléctricos LGSE). Este es el caso de la generación
y transporte de energía eléctrica. No obstante, como es sabido, para los meros
efectos de obtener títulos de ocupación del suelo, habitualmente las empresas generadoras
o transportistas obtienen concesiones, pero ello no altera su estatuto de
actividad no sujeta a las exigencias de un servicio público.
Esta
distinción resulta muy notoria al analizar la continuidad del servicio eléctrico,
la que constituye una exigencia de base para las empresas de distribución,
debido a que éstas desarrollan un servicio público. Sin embargo, a causa de las
evidentes conexiones con las empresas generadoras y transportistas, es necesario
visualizar en qué medida son afectadas por esta continuidad.
b)
Asimismo, debido a que la prestación de servicios eléctricos exige seguridad y
estándares de exigencias mínimas, cada empresa eléctrica, sea o no de servicio
público, por el solo hecho de desarrollar esta actividad debe cumplir ciertas exigencias:
de las que se deriva la necesidad de: 1”) mantener unas instalaciones en buen
estado de conservación, lo que deviene del principio de seguridad de éstas; y 2º)
efectuar la prestación con regularidad, esto es, cumpliendo ciertos estándares
de calidad de suministro (tensión y frecuencia. habitualmente), lo que es un
derivado del principio de regularidad, propio de toda prestación de interés
social.
Es
así como, de acuerdo a lo visto hasta ahora en este artículo, los principios
que podrían explicar todo el servicio eléctrico (además de la obligatoriedad),
son los ya mencionados: continuidad, regularidad y seguridad de las
instalaciones.
c)
No obstante, cabe agregar como una realidad distinta e impuesta por el servicio
eléctrico, la operación en sincronismo, interconectada y coordinada. La
existencia de la interconexión, a raíz de que distintas empresas operan en
sincronismo, implica que su operación debe ser realizada de un modo especial,
lo que ha determinado exigencias nuevas por el ordenamiento jurídico (la
llamada «seguridad del servicio»: art.: 81 inc. 2 Nº1 LGSE). Existe un órgano, denominado
Centro de Despacho Económico de Carga (CDEC), con personalidad jurídica propia,
distinto a cada empresa, que tiene por misión tal finalidad/exigencia, debiendo
«coordinar» la operación de los sistemas eléctricos. Así, ha surgido, separado
de los anteriores principios de este servicio, el «principio de la coordinación
de los servicios eléctricos», que rige en todos aquellos casos en que
instalaciones eléctricas operen interconectadas o en sincronismo (art. 81 inc.
1º y final LGSE), y que ha sido recogido además como fuente de órdenes importantes
para el sistema (véase, en especial, la figura infraccional del art 15 inc. 4º
No5 LSEC). Por todas estas razones, se debe analizar en forma separada los principios
ya enunciados atinentes y aplicables al análisis de la prestación de los
servicios públicos eléctricos, en especial, en caso de fallas del sistema.
Ello, para comprender: 1º) las exigencias que plantea la ley a cada una de las
empresas y entidades que prestan el servicio eléctrico; y 2º) las posibles
infracciones en que estas empresas y entidades pueden incurrir en tales
prestaciones, y el modo en que pueden ser sancionadas por tales infracciones.
2.
LA LIBERALIZACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO
La
actividad de servicio público eléctrico puede ser desarrollada por los particulares
en aplicación del principio de subsidiariedad recogido en varias disposiciones
de la Constitución. La explicación dogmática del Derecho administrativo durante
muchos años fue distinta a la que podemos ofrecer en la actualidad. Se pensaba
que estas actividades de servicio público debían ser desarrolladas ab initio
por un órgano de la administración, el cual podía «delegar» tal función en los
privados a través de un «contrato de concesión de servicio público», lo que es claramente
arcaico en nuestro estado actual de derecho. Hoy, en Chile, a partir del
estatuto jurídico que se desprende de la Constitución, no hay nada que delegar,
pues los particulares ab initio pueden desarrollar estas actividades de servicio
público. El legislador, por su parte, debe establecer los marcos regulatorios
atinentes y concordantes con esta forma especial de ejercer la garantía de la
libertad económica que se origina en los supuestos de servicio público. En ellos
se deben incorporar las particularidades de esta actividad, las exigencias, las
que desde la perspectiva jurídica podemos considerar, por su amplitud dogmática,
principios generales. De estos principios se derivan: potestades para la
administración; derechos y obligaciones tanto para el concesionario del servicio público de distribución
como para los usuarios finales situados en la respectiva zona de concesión; y
también obligaciones y responsabilidades para generadores y transportistas,
debido a la especificidad técnica de los sistemas eléctricos, a raíz de las
interconexiones y necesaria operación coordinada.
3.
PRINCIPIOS DEL SERVICIO PÚBLICO ELÉCTRICO DE DISTRIBUCIÓN
Dada
su conexión con el interés público, e incluso con el bien común, la actividad
de servicio público se ha eterizado, desde sus concepciones más clásicas hasta
las más modernas, por su necesaria regularidad y continuidad. Esto constituiría
la esencia de su prestación, pero a ello se ha agregado, además, la
obligatoriedad y seguridad.
En
el actual orden jurídico chileno, la ley destaca como esenciales los siguientes
caracteres del servicio público eléctrico: «continuidad», «calidad», «regularidad»,
«obligatoriedad» y «seguridad». Estos son establecidos de un modo disperso: en la
LGSE: vid. los arts. 2Nº6: «calidad y seguridad»: 40 letra a: «calidad»; 74: «obligación
de dar suministro»; 79: «calidad»; 80: «extensión del servicio»: 81: «obligación
de interconexión»; 82: «seguridad» 83: «calidad y continuidad»: 86,87,88 y 89:
«calidad»: y en la LSEC: arts. 3A inc.4º: «continuidad, calidad, regularidad y
seguridad de los servicios eléctricos; 15 inc.3ºNº4 e inc.4ºNº3: «regularidad,
continuidad, calidad o seguridad»: 16B: interrupción del suministro, y
compensaciones.
a)
La «calidad de servicio» como concepto global El concepto de «calidad de servicio»
que incorpora la legislación eléctrica chilena, más que un principio
delimitado, pareciera definir completamente al servicio público, comprendiendo
todas las exigencias del servicio público eléctrico establecidas en las leyes y
reglamentos. Es como si bastara con decir que éste debe ser de «calidad», para
englobar en tal concepto su continuidad, regularidad, seguridad y obligatoriedad.
En
el actual marco regulatorio, la calidad ya no debiera ser considerada como uno
más de los principios del servicio público. Más que eso, es el criterio
superlativo del servicio público, la condición global hacia la cual tienden
todos los que en estricto rigor pueden ser calificados como verdaderos
principios del servicio público. Esto es importante desde la perspectiva de la
precisión de los conceptos: la calidad se nos aparece como un término demasiado
amplio, cuya sustancia consiste precisamente en englobar principios señalados (continuidad,
seguridad, regularidad y obligatoriedad), sin los cuales dicho concepto de
«calidad» se torna ambiguo. La legislación y la reglamentación son las que
originan la anterior conclusión. En cuanto a la legislación, es evidente el
sentido global con que establece la exigencia de la «calidad». Se evidencia que
su consistencia depende siempre de los otros caracteres, por lo cual la «calidad»
pasa a ser un concepto de carácter global. Más aún, podría decirse: el servicio
público mismo. En efecto, el DFL 1/1982 vincula seguridad con calidad (art.
2Nº6). De hecho, parece englobar todas las «exigencias», del servicio público
eléctrico sólo en la calidad, lo que origina alguna ambigüedad o la necesaria
aplicación de los otros caracteres (art.40 letra a). Además vincula calidad con
regularidad, al singularizarla como «calidad de suministro» (art. 79). También vincula calidad con continuidad, pues
tal disposición sólo regula tal continuidad, a raíz del racionamiento (art.
83). En otras palabras, podemos decir que la legislación chilena, en cuanto a
la electricidad, tiene por objetivo que ésta sea de «calidad», y ello es así cuando
se cumplen los restantes cuatro caracteres de continuidad, regularidad,
seguridad y obligatoriedad.
Esta
interpretación de la ley está claramente recogida en el Reglamento de la ley
general, el que contiene un sentido de «calidad de servicio» que engloba todos
los demás caracteres (arts. 221 y SS.). En especial, al señalar que la «calidad
de servicio», incluye, entre otros, los siguientes parámetros (art. 222): «seguridad»
(letra b); «obligatoriedad» (letra c): «continuidad» (letra h); y -estándares de calidad del suministro», esto es,
«regularidad» (letra i). Es posible, además, incorporar en estos cuatro
caracteres nucleares (continuidad, regularidad, seguridad y obligatoriedad)
todas las demás exigencias que establece dicho Reglamento en su regulación de
la «calidad de servicio» (arts. 221 a 250).
b)
La «calidad de servicio» y la «calidad del suministro»
Es
necesario distinguir ambos caracteres y exigencias a los prestadores de servicios
eléctricos, como fluye de la regulación legal y reglamentaria. A tal punto, que
la señalada «calidad del suministro» es, en realidad, una referencia al principio
de In «regularidad».
En
la propia ley y en el Reglamento es posible encontrar la diferencia entre ambos
conceptos. Al señalar la ley que la «calidad de suministro» se refiere a
conceptos muy precisos, relativos a la «tensión, frecuencia, disponibilidad y
otros», los que bajo «estándares normales» constituyen el servicio «regular»
(art. 79 inc.1 p 2º), la ley se está refiriendo aquí al principio de la «regularidad»,
del servicio, lo que es más restringido que la «calidad del servicio». Como hemos
visto, ésta contempla además la continuidad, seguridad y obligatoriedad. Aún más,
esa misma disposición legal, en su inc.3º, al mencionar las «calidades
especiales de servicio», se está refiriendo indudablemente a las calidades especiales
«de suministro», como lo recoge con criterio el autor del reglamento, que alude
correctamente a unas «calidades especiales de suministro» (art. 229). El
Reglamento es claro en señalar la amplitud del concepto de «calidad de
servicio>>, también de frente a los demás conceptos centrales del servicio
público (ya mencionado), en su art. 222.
4.
CONSECUENCIAS INTERPRETATIVAS
La
calidad de servicio incluye, entre otros, los parámetros que enumera el reglamento
(art.222 inc. 2º), en sus letras a) a i). Como hemos señalado, éstos se
confunden con las demás exigencia/principio de la actividad de servicio público:
continuidad, regularidad, seguridad y obligatoriedad. Por lo tanto, cada vez
que la autoridad exija una calidad de servicio, en realidad está usando una expresión
ambigua. Por tanto, para una mejor comprensión será necesario utilizar los
conceptos precisos, dirigiendo tal exigencia a alguno de los caracteres o
principios reales y precisos.
En
todo caso, a pesar del sentido global y generalidad de la denominación «calidad
de servicio», que es como decir «conjunto de propiedades y estándares normales»
de toda la actividad de servicio público (parafraseando al art. 222 inc.1” del
Reglamento), dicha denominación sigue siendo útil para las referencias al
servicio público de manera global; es decir, para la calificación general de
una prestación. Por ejemplo, para las encuestas a los usuarios (art. 86 de la
ley, y art. 230 del Reglamento), donde queda de manifiesto que cuando se
consulta por la calidad del servicio se está pensando globalmente en esos otros
caracteres esenciales: la continuidad (interrupción; obligatoriedad, agilidad
en las extensiones); seguridad (de las instalaciones); y regularidad del
servicio (en cuanto a estándares de tensión, frecuencia y disponibilidad).
A
partir de lo anterior. Podríamos decir que la suma de estos principios del servicio
público eléctrico, compone la «calidad del servicio público». Justamente, es
hacia la «calidad» del servicio que tienden todos esos caracteres/exigencias o principios;
y por tal razón siempre se los debe analizar o interpretar, en sus consecuencias,
separadamente.
5.
UN PRINCIPIO DISTINTO, QUE SURGE DE LA OPERACIÓN INSTANTÁNEA: LA COORDINACIÓN
Sin
embargo, todo se altera por un hecho relevante en la prestación de los servicios
eléctricos. La operación instantánea e interconectada de las diferentes
instalaciones de generación, transporte y distribución, ha hecho surgir una exigencia
adicional en el sistema jurídico, que consiste en la necesaria coordinación de
la operación, con el fin primordial de «preservar la seguridad del servicio». A
esto se agregan los fines complementarios de una operación más económica y de
garantizar los pagos de las servidumbres que correspondan (art. 8 1 inc. 2º Nºs.
1, 2 y 3 y 1.50 letra b) LGSE). Ello ha implicado una exigencia especial para
las empresas generadoras y transportistas: la necesidad de coordinarse. Por eso,
en cada sistema interconectado la ley ha creado una persona jurídica de derecho
público: el CDEC, cuya función primordial es la coordinación: precisamente, con
el fin esencial de «preservar la seguridad del servicio». De esta realidad
física y jurídica surge el quinto principio del derecho eléctrico chileno: la
coordinación de Ia operación de los sistemas eléctricos. De éste, según
veremos, derivan obligaciones y exigencias, tanto para las empresas generadoras
y transportistas (en esencia, la obligación de coordinarse y de cumplir las
órdenes del órgano de coordinación: vid.. respectivamente, arts. 81 inc. 1º y
final LGSE y 15 inc. 4 Nº 5 LSEC), como para el propio organismo (en esencia. Realizar
las funciones de coordinación que le corresponden, como fin primordial).
La continuidad y
regularidad del servicio, si bien se conectan, no deben ser confundidas con la
función de coordinación del CDEC, que tiene como fin preservar una integridad prefijada
del servicio. Ello, por cuanto la continuidad del servicio es un principio del
cual surgen exigencias que si,10 se aplican a los concesionarios de
distribución, por tratarse de un servicio público al que se le exige cumplir
con la «calidad de servicio, en su acepción de continuidad (arts. 83 LGSE y 221
y 222 Reglamento LGSE). En el caso de la «regularidad» 1 la «seguridad de las
instalaciones», TC trata de derivados de principios de los que surgen
exigencias a cada empresa que presta servicios eléctricos; sean generadores,
transportistas o distribuidores.
[Publicado en Revista del Abogado, 2003]
