31 de diciembre de 2011

El fenómeno corrosivo de la superposición de concesiones mineras



"...El sistema permite que meros especuladores, que carecen de interés minero productivo, se superpongan a títulos antiguos, ante lo cual los jueces encuentran respuestas aparentemente ambiguas en la legislación..."



La superposición de concesiones mineras, que se siguen produciendo cada día por una evidente falla del sistema concesional minero, origina injustos procesos que deben soportar sus legítimos titulares. El sistema permite que meros especuladores, que carecen de interés minero productivo, se superpongan a títulos antiguos, ante lo cual los jueces encuentran respuestas aparentemente ambiguas en la legislación. Por cierto, tal actividad ilícita no carece de la asesoría de “distinguidos” (distinguibles, me refiero) abogados.

Nuevamente, como ocurrió en la década de los 90, más allá de los casos que actualmente conocen los tribunales, parece que cabe clamar por la intervención del legislador.

La superposición de concesiones mineras se produce en aquellos casos en que sobre el terreno ya cubierto por una concesión anterior, se constituye una nueva. Coexisten, así, una concesión antigua (subpuesta) y una concesión nueva (superpuesta).

No se trata de un fenómeno nuevo, el mismo es consustancial al Derecho Minero, y se genera por variados motivos. En todo caso, es un fenómeno que cabe eliminar, por afectar los títulos mineros legítimos.

El Código de Minería (CM) de 1932 aceptaba la superposición territorial de concesiones, como consecuencia de que éstas se entregaban respecto de sustancias determinadas, pudiendo por ende coexistir concesiones territorialmente superpuestas que tuvieran por objeto sustancias diferentes. Sin embargo, la entrada en vigencia de la nueva legislación minera, la cual reconoce el derecho a explotar todas las sustancias concesibles existentes en el área objeto de concesión, hace imposible mantener la situación existente bajo la legislación anterior, por cuanto el conflicto ya no sólo dice relación con extensiones territoriales superpuestas, sino que con objetos idénticos.

Precisamente esta situación es la que tanto la Constitución (CPR) como la Ley Orgánica de concesiones mineras (LOCCM) y el CM regulan, con el fin de establecer un adecuado sistema de traspaso desde un régimen que, en los términos expuestos, aceptaba la superposición, a otro que, al menos nominativamente, la rechaza, buscando permitir el correcto aprovechamiento de las sustancias objeto de las concesiones superpuestas.

Sin embargo, sea cual sea la razón de la superposición, ésta comporta un atentado contra los derechos mineros, en tanto que afecta aspectos sustanciales de los mismos, y muy en particular, su exclusividad. Desde esta perspectiva, por tanto, dicho atentado no se provoca sólo con la constitución de una concesión posterior sobre una anterior, sino que iguales consecuencias se generan con un pedimento o una manifestación efectuados en un terreno previamente abarcado por una concesión.

Así, tanto la CPR como la LOCCM prohíben terminantemente la superposición de concesiones. Esto, por cuanto la actividad minera está sujeta a las mismas garantías que cualquier otra actividad económica, en especial la garantía de la intangibilidad de los títulos mineros, que son esencialmente exclusivos.

Desde una perspectiva formal, la propia CPR exige que tanto las causales de caducidad de la concesión por incumplimiento del deber de amparo, como cualesquiera otras causales de extinción que se puedan establecer respecto a ellas, deban constar en una ley de rango orgánico constitucional.

Por su parte, la LOCCM mantiene y desarrolla este estatuto garantista, en tanto que respeta la esencia del dominio sobre la concesión, no apreciándose en el texto de tal ley condicionamientos que afecten el libre ejercicio del dominio sobre las concesiones mineras.

Pero, pese a la claridad de la CPR y de la LOCCM, el CM, distanciándose de tales mandatos constitucional y legal orgánico constitucional, ha venido a mostrar ambigüedades de frente al fenómeno de las superposiciones, al no impedir, no solo la presentación de peticiones mineras sobre áreas ya concesionadas, sino que además, la constitución de concesiones mineras sobre otras concesiones mineras existentes. A dicha ilegitimidad material, ha de añadirse una ilegitimidad formal, por cuanto el CM introdujo nuevas causales de extinción de las concesiones, diversas a las establecidas en la LOCCM, al disponer la extinción de la concesión original sub-puesta cuando su titular no ejerce dentro de plazo la acción de nulidad de la concesión posterior y superpuesta.

Esto cobra aún más gravedad si se tiene en cuenta que el Tribunal Constitucional ha fallado de manera discordante en el tema de las superposiciones, sin entregar una respuesta concluyente, y que en ocasiones nuestros tribunales han rechazado la acción de protección como vía de ataque de las superposiciones, por no ser su finalidad, o por existir vía especial al efecto; en este sentido, si bien es comprensible que los Tribunales, a través del recurso de protección, no puedan solucionar el conflicto de las dos titularidades exclusivas sobre el mismo terreno (superposición de concesiones), no es menos cierto que los mismos sí pueden evitar el laboreo minero de quien no tiene preferencia, mientras no se decida en definitiva cuál de estos dos titulares verá extinguirse su concesión.

En todo caso, cabe buscar en el espíritu y letra de la legislación y constitución, la plena sustantividad y vigencia en nuestro sistema de los dos principios básicos de las titularidades mineras, como son la exclusividad y la preferencia, y pareciera adecuado buscar y encontrar su defensa en los Tribunales. Es de esperar que los tribunales reafirmen estos principios esenciales de la institucionalidad minera, yendo más allá de las ambigüedades del código de minería y del TC.

La mejor justicia la lograran los tribunales observando con atención tales principios, perennes en todo sistema sano de titularidades mineras (concordantes con las enfáticas disposiciones de la CPR y de la LOCCM, al respecto).


En fin, dada la necesidad de proteger la intangibilidad de los títulos mineros, quizás nuevamente será necesaria una intervención del legislador, para evitar que esta verdadera corrosión que es la superposición siga siendo facilitada por un CM y un TC permisivos.


[Publicado en Revista Área Minera Nº 62, Diciembre 2011. 
Republicado en El Mercurio Legal, 31 de enero de 2012]