"... El Proyecto de ley que entrega a
las organizaciones de usuarios de la tarea de completar los títulos de cada uno
de sus integrantes, originará conflictos en su interior inexistentes hoy en esa instancia, y desnaturalizará la pacífica
tarea usual de tales organizaciones de usuarios de solo distribuir las
aguas..."
Quisiera exponer lo peligroso para la intangibilidad de los títulos de aguas y lo desajustado con la realidad que resulta ser una iniciativa legislativa relacionada con las aguas.
Se trata de un Proyecto de ley para el
perfeccionamiento de títulos por directorio de organizaciones de usuarios, de 2012.
El 18 de enero de 2012, mediante el mensaje
Nº 006-359, fue ingresado al Congreso un proyecto de ley cuya finalidad es
facultar a los directorios de las comunidades de aguas y de las juntas de
vigilancia (no menciona el proyecto a las asociaciones de canalistas) para
representar a sus miembros en los procedimientos de perfeccionamiento de
derechos de aguas. Actualmente dicho proyecto se encuentra en el primer trámite
constitucional ante el Senado.
La finalidad declarada del proyecto es “hacer
más expedito y cohesionado el procedimiento de perfeccionamiento de los títulos
de derechos de aprovechamiento de aguas”. No obstante que cabe compartir la
preocupación gubernamental y de la propia DGA de buscar soluciones al problema
del perfeccionamiento pues genera constantes conflictos, la vía elegida por
este proyecto es inadecuada.
Las principales críticas son: i) el mecanismo
es un directo quebranto a la garantía de la propiedad; ii) distorsiona la esencia
y naturaleza de las organizaciones de usuarios en su tarea de autogestión de un
recurso común; iii) es evidente que así la Administración Central elude una
tarea que a ella le corresponde.
i) Quebrantamiento de la garantía de la
propiedad de los titulares de derechos de aguas
La garantía e intangibilidad de la propiedad
de los titulares de derechos de aguas significa, jurídicamente, que sin su voluntad
los terceros no pueden afectar la esencia de los títulos ajenos (eso es
“perfeccionar”).
En este proyecto se pretende entregar poderes
sobre los derechos de aguas ajenos a los directorios de las comunidades de
aguas y juntas de vigilancia. Cabe recordar que los derechos no pertenecen a
esas organizaciones, sino a sus miembros. Cualquier medida tendiente a revisar,
determinar o modificar las características esenciales de los derechos de aguas
—como efectivamente ocurre en el caso del perfeccionamiento—, atenta contra la
garantía constitucional de la propiedad (artículo 19, número 24 de la
Constitución), pues tal decisión solo podría válidamente tomarse directamente
por el propio titular de dicho derecho.
Una decisión que afecta la esencia de cada
derecho de aguas en ningún caso puede ser tomada por terceros, como es el caso
del directorio de la comunidad de aguas o de la junta de vigilancia de la cual
forme parte dicho titular (salvo que ese directorio fuera facultado
expresamente por cada uno de sus miembros; para lo cual no se requiere reforma legal
alguna).
Además, el proyecto propone que los directorios
de las comunidades de aguas o de las juntas de vigilancia queden facultados
para realizar el perfeccionamiento, “previo acuerdo de dos tercios de los votos
en junta extraordinaria convocada al efecto”. De ello se desprende que, aun en
contra de un tercio de los votos, podría forzarse el perfeccionamiento de todos
los derechos de aprovechamiento sometidos a la jurisdicción de la respectiva organización,
incluyéndose aquellos derechos cuyos titulares se opusieron al
perfeccionamiento o que lo propusieran en términos distintos.
Que el directorio de una organización decida
sobre las características de un título de aguas ajeno es, por sí mismo, un atentado
contra la garantía constitucional que protege los derechos de aguas. En efecto,
lo sustancial de un derecho de aprovechamiento es la facultad de su propietario
de extraer desde la respectiva fuente natural una determinada cantidad de agua,
en el punto y con las características que su título o la costumbre —en el caso
de los derechos consuetudinarios— indiquen. Y, de perfeccionarse un derecho de
aprovechamiento por un caudal o con características distintas de aquellas con
que históricamente ha sido ejercido, o diversas de aquellas derivadas de la
forma en que efectivamente se ha usado el agua, se estará privando a su titular
de poder ejercerlo en plenitud y con sus reales características y modalidades.
ii) Alteración del pacífico funcionamiento de
organizaciones creadas solo para distribuir aguas
Lo que produce este proyecto, en verdad, es
una alteración del objeto primordial de las juntas de vigilancia y comunidades
de aguas, que consiste en distribuir las aguas a que tienen derecho cada uno de
sus miembros y mantener las obras necesarias para su aprovechamiento.
El actual Código de Aguas es consistente con
este objeto, y ninguna de las facultades que se confieren al directorio de una
junta de vigilancia o de una comunidad de aguas dicen relación con la
determinación del contenido y elementos esenciales de los derechos de
aprovechamiento de sus miembros, menos aún contra la voluntad de éstos, como se
pretende hacer con el proyecto de ley.
No existe nada igual dentro de las actuales
potestades del directorio de estas entidades, ya que esto constituye una prerrogativa
exclusiva y excluyente del propio titular.
Es jurídicamente improcedente que el
legislador otorgue al directorio de una comunidad de aguas o de una junta de vigilancia
la facultad de modificar el contenido esencial de los derechos de aguas de sus
miembros, sin mediar un acuerdo unánime y preciso. Este proyecto:
1° implica sustituir a los titulares de
derechos de aguas en una facultad individual y privativa, como es la alteración
de
características esenciales de su título,
sobre el que se tiene derecho de propiedad; y,
2° genera una distorsión a la esencia y
naturaleza de dichas organizaciones, cuya finalidad es distribuir las aguas a que
tienen derecho sus miembros.
Este mecanismo evidentemente creará
conflictividad en una sede institucional que actualmente es pacífica.
iii) La tarea de coadyuvar en el
perfeccionamiento le corresponde a la Administración Central del Estado (DGA)
La tarea de constituir y de colaborar al
reconocimiento, catastro y perfeccionamiento de los derechos de aguas, corresponde
a la DGA (artículos 22, 140, 142, 147bis, entre otros, del Código de Aguas), y
si no ha podido hacerlo, no es sano trasladar tal tarea a las organizaciones de
usuarios, las que sólo deben distribuir las aguas que le corresponden a los
titulares de derechos, cuyas características esenciales ya estén previamente
fijadas por la autoridad competente.
En suma, el proyecto de ley intenta trasladar
la conflictividad sobre las características de los títulos de aguas (relacionada
con la constitución, regularización y perfeccionamiento de los títulos) hacia
una generalmente pacífica instancia de distribución de las aguas (ejercicio de
los derechos), como es el caso de las organizaciones de usuarios.
Por su parte, la modificación legal desea
avanzar en el perfeccionamiento de los derechos de los usuarios de las aguas,
dado que la falta de perfeccionamiento origina incerteza y desmejora la
posición de los usuarios en los conflictos de constitución y regularización de
derechos de aguas. Pero es la propia Dirección General de Aguas, encargada por
ley para ello, la que no ha logrado organizar un completo Catastro de Aguas.
No obstante, lo más peligroso de esa falta de
certeza de los títulos de aguas estriba en que la resolución de los conflictos
(que se desenvuelven al interior de la Dirección General de Aguas, mediante
oposiciones, y ante los Tribunales Ordinarios de Justicia, mediante
reclamaciones) es inadecuada, por deficiencias en ambas instancias: la DGA no
puede administrar y juzgar a la vez; y los Tribunales no tienen la especialidad
necesaria.
Pero la entrega por ley a las organizaciones
de usuarios de la tarea de completar los títulos de cada uno de sus integrantes,
originará conflictos en su interior inexistentes hoy en esa instancia, y
desnaturalizará una pacífica tarea usual de solo distribuir las aguas.
En fin, como lo hemos sostenido en estas
columnas, el foco debe estar puesto en la creación de una nueva instancia especializada
de resolución de conflictos.
[En: El Mercurio
Legal, 07 de mayo, 2013]
