En
2013 se cumplen 30 años de la publicación y vigencia del Código de Minería, pero
su texto y sistema concesional parecieran seguir propiciando las
superposiciones de concesiones mineras.
Pero
una reciente y vigorosa línea jurisprudencial ha venido a poner las cosas en su
lugar.
En
primer lugar tenemos la sentencia de la
Corte de Apelaciones de Valparaíso de fecha 13 de septiembre del 2011[1], en el caso Anglo American Sur S.A. Esta establece,
en su considerando 7º, que los artículos 58, 95 y 108 del Código de Minería sólo aceptan
la existencia de superposición de concesiones cuando la nueva concesión afecta parte de una concesión ya existente, sea
que se trate de una concesión de exploración o una pertenencia, o, para el caso
que se trate de concesiones referidas a un mismo terreno, pero respecto de
sustancias concebibles diversas. Luego añade que, en cambio, en el caso que se
trate de una concesión que se encuentra superpuesta en forma total sobre una concesión anterior, ha de aplicarse lo que
dispone en forma imperativa el artículo 27 del Código de Minería vigente, que
lo prohíbe[2].
En segundo lugar, tenemos la sentencia de la Corte de
Apelaciones de La Serena de fecha 10 de septiembre del 2012[3],
en el caso Moreno Lemus, Eloisa del
Carmen. Esta sentencia, en su considerando 9º, establece que los artículos 58 y 108 del Código de Minería deben
interpretarse en forma restrictiva, considerando que el espíritu del legislador
ha sido evitar la superposición. Más adelante explica que el Código de Minería
de 1932 aceptaba la superposición territorial de concesiones, como consecuencia
de que éstas se entregaban solamente respecto de sustancias determinadas, pero
que luego, con la entrada en vigencia de la nueva legislación minera que
reconoce el derecho a explotar todas las sustancias concesibles existentes en
el área objeto de concesión, se hace imposible mantener la situación existente
bajo la legislación anterior, por cuanto el conflicto ya no sólo dice relación
con extensiones territoriales superpuestas, sino que con objetos idénticos[4].
Este
considerando concluye diciendo que si la nueva concesión se encuentra
superpuesta en forma total sobre una concesión anterior, corresponde aplicar el
artículo 27 del Código de Minería vigente, que prohíbe la constitución de
concesiones mineras superpuestas.
Finalmente tenemos la sentencia dictada por la Corte
Suprema el 5 de octubre del 2012[5], en el caso Villar García, Rodolfo y otro. Esta sentencia, en su
considerando 7º, decreta que los artículos 27 del Código de Minería y 4° de la
Ley N°18.097 persiguen que tales cubrimientos/superposiciones no se produzcan. Luego,
en su considerando 9º, agrega que los jueces tienen la obligación de velar
porque no se produzcan superposiciones de concesiones mineras luego de
constatar la existencia de alguna superposición.
Estas
tres sentencias abren la esperanza de que, por vía jurisprudencial, se corrija
la impericia legislativa.
En
efecto, el Código de Minería de 1983, a pesar de algunas reformas que se le han
realizado, y a 30 años de su dictación, aún sigue manteniendo algunas
disposiciones incoherentes y contradictorias, respecto de lo estipulado en la
Ley Orgánica Constitucional; Ley esta última que sí protege los títulos mineros
del fenómeno corrosivo de la superposición de concesiones.
El
Código de Minería, en conjunto con la Ley Orgánica Constitucional,
desarrollaron las disposiciones constitucionales mineras y permitieron el gran
desarrollo minero que existe, hoy día, en Chile. No se hubiese realizado toda
esa gran cantidad de inversiones, si la legislación no hubiese otorgado certeza
y seguridad jurídica a los emprendedores de la minería. Pero, claramente, el
mayor mérito es de la Ley Orgánica Constitucional.
Incluso,
es curioso que esta falla evidente del Código de Minería, que en el fondo ha
propiciado las superposiciones, no haya producido inconvenientes mayores. Desde
un principio fue patente el problema de su falta de mecanismos para evitar la
superposición de concesiones mineras.
Este
problema de la superposición se comenzó a notar fuertemente en la década de los
90, a 10 años desde su entrada en vigencia. En ese instante se comenzó a ver la
necesidad de una modificación, a raíz de una amplia crítica académica, según la
cual había que perfeccionar y mejorar el Código de Minería, para evitar las
superposiciones, para que los títulos fuesen más seguros. Y el modo fue
potenciando el tipo penal, según el cual, el perito mensurador podía ser
juzgado por el hecho de mensurar una pertenencia superpuesta sobre otra.
Pero
el problema de fondo es que la legislación tenía y sigue manteniendo algunas
disposiciones incoherentes y contradictorias, porque lo que aquí hay es una
doctrina distinta entre el legislador ordinario del Código de Minería y el
legislador de la Ley Orgánica constitucional, y es esta última la que, en
verdad, le ha dado la fortaleza a la industria minera y que, claramente,
prohíbe la superposición de concesiones mineras. Esa ley le dio intangibilidad
a esos derechos, por lo que no se pueden tocar esos derechos, para no
perjudicarlos, por lo sensible que es la industria minera en la economía
nacional.
El
Código de Minería tiene autores distintos, ministros distintos y comisiones de
estudio distintas. Se dictó, en 1983, con posterioridad a la LOCCM, haciendo
caso omiso de la prohibición que establecía esa Ley y se diseñó un
procedimiento concesional minero que adolecía de graves fallas, en cuanto a las
superposiciones. Así, con el ánimo de aumentar el descubrimiento de nuevos
yacimientos mineros, el CM le dio la posibilidad a cualquier persona de
presentar pedimentos y manifestaciones donde quisiesen, ad libitum, expresión latina que significa con libertad total.
Aparentemente,
el Código dice que se prohíbe la superposición, pero deja abierta una tremenda
puerta. Y, además, la está premiando. Sin embargo, algunos autores han llegado
a elaborar la tesis de que si el nuevo concesionario está recibiendo “de
regalo” su título minero, al mismo tiempo, está expuesto a un deber de cuidado.
La legislación pareciera establecer este principio, que es un principio
negativo, de un deber excesivo de cuidado. Así, el concesionario antiguo debe
cuidar su título y observar, día a día, el Diario Oficial para evitar que
alguien lo prive de su título. Se está haciendo imperar un seudo principio
jurídico, que no es de justicia, ni certeza ni seguridad.
Así
es difícil luchar contra la superposición, cuando todo el sistema concesional instaurado
en el propio Código de Minería propicia las superposiciones de concesiones
mineras.
Se
ha avanzado, pero no se ha logrado evitar completamente el fenómeno, porque, en
el fondo, hay un gran premio para el que se superpone, ya que existe la
posibilidad de que el juez pueda llegar a constituir la concesión, aún estando
superpuesta.
Ahora,
si pasan los cuatro años dentro de los cuales se puede pedir la nulidad de la
nueva concesión, existe la posibilidad, por alguna razón procesal, de perder el
juicio. Hay una situación de riesgo. El sólo hecho de existir esta institución
de la “nulidad” de las concesiones mineras es un riesgo.
En
el neo-moderno Derecho Administrativo Económico, nacido hace treinta años, en
paralelo a esta legislación minera, desaparecieron en Chile las caducidades
estatales, pero aquí, por impericia legislativa ha imperado una caducidad
minera encubierta: la prescripción extintiva de la acción de nulidad, a raíz de
una superposición.
Y
aquí opera, también, una institución muy importante para el Derecho, que es la
prescripción. Pero con un problema: hay una prescripción de un título ajeno,
que lo posee y lo sigue poseyendo el concesionario antiguo, el que sigue
pagando sus patentes. Y, además, hay un título paralelo, no conectado
directamente con el título legítimo. No hay relación alguna entre el primero y
el superpuesto. Y no están anotados en el mismo registro. Todo lo cual es muy
incoherente; pero esta en el diseño erróneo del CM.
Ahora,
habrá que preguntarse cuántos concesionarios mineros de hoy día, lo son gracias
a haberse superpuesto y destruido los títulos anteriores. Un sistema sano debe
tener otros mecanismos para el traspaso de la propiedad. Pero, es el esquema vicioso
que establece esta legislación minera.
¿Cómo
se puede solucionar este problema, con una nueva reforma? Sobre una reforma
legal, lo primero a considerar es la voluntad para hacerla y, segundo, son los
riesgos que una reforma conlleva. Muchas veces, los empresarios y las
autoridades no inician modificaciones, para no poner en riesgo una industria
tan importante como ésta. Sin embargo, lo que se debe hacer es seguir avanzando
hacia la cuadrícula única, como lo hacen muchos países, desde hace muchos años.
Dados
los avances cartográficos, cada vez es más innecesario seguir continuamente
mensurando. Así que bastaría con distribuir diferentes cuadrículas, a través de
todo el país. De esta manera, si una concesionaria tiene una determinada
cuadrícula minera, automáticamente, no se debieran aceptar otras peticiones
superpuestas. Pero, se necesita una modificación legal.
O
establecer la siguiente regla: al momento de presentarse la manifestación, el
juez debe rechazarla de inmediato, si tiene información de que está superpuesta
a otra concesión. Eso no se hace hoy en la práctica.
[2] Se interpuso en
contra de esta sentencia un recurso de casación en el fondo, el cual fue rechazado por la Corte Suprema el 30 de noviembre del 2011por manifiesta falta de
fundamentos (ROL N°
10.349-2011).
[4] Se interpuso en
contra de esta sentencia un recurso de casación en el fondo, el cual, el 30 de noviembre del 2012, fue rechazado por la
Corte Suprema por manifiesta falta de fundamentos (ROL Nº N°
8395-12).
[5] Sentencia Corte Suprema, 5 de octubre del 2012, ROL Nº 5296-12.
[Publicado en La Semana Jurídica, 8 de abril de 2013]
