“…
La Corte Suprema elimina todo exceso de formalismo en materia de nulidad del
acto administrativo; aplicando los principios de trascendencia del vicio, de
conservación del acto y una novísima categoría de derecho administrativo, ha
consolidado una línea jurisprudencial que considera válidos aquellos actos
cuyos vicios son irrelevantes…”
La jurisprudencia de la tercera sala de la Corte Suprema ha venido ofreciendo una atenta diagnosis de formalidades no esenciales y, eliminando todo formalismo excesivo e incorporando principios como la trascendencia del vicio y la conservación del acto, ha venido de modo consistente rechazando la nulidad de actos cuyos vicios son irrelevantes; entendiendo por tales aquellos no esenciales y que no generan perjuicios.
Al
inicio de su íter jurisprudencial la Corte Suprema se fundamentaba pura y
llanamente en el principio doctrinario de conservación del acto; luego
incorporó como fundamento el principio de trascendencia, importándolo desde la
dogmática procesal; y, en las últimas sentencias, conecta correctamente su
decisión con la nueva regla de la “no formalización” contenida en el artículo
13 de la Ley N° 19880, de 2003, de bases de los procedimientos administrativos
(en adelante LBPA).
En
efecto, la LBPA incorporó, una nueva categoría jurídica: los vicios
irrelevantes de los actos administrativos; esto es, aquellos que si bien
generan actos irregulares o defectuosos, cabe considerarlos válidos, por no
afectar formalidades esenciales y no generar perjuicios. A raíz de lo anterior,
hoy en derecho administrativo cabe distinguir, entonces, entre formalidades
esenciales y no esenciales.
A
esta novedad se agrega a otra más general: la LBPA ha venido a consagrar de un
modo nítido una summa divisio de la nulidad administrativa, pues, a partir de
lo dispuesto en los arts.13 y 53 LBPA, hoy cabe clasificarla en: (i) nulidad de
procedimiento o forma (actos contrarios al derecho adjetivo, regulada en el
art.13 LBPA); y (ii) nulidad sustantiva o material (actos contrarios al derecho
sustantivo o material, regulada en el arts. 53 LBPA, 2° Ley N°18.575 y 7°
Constitución). Se acoge así una tradicional divisio del derecho en
adjetivo/sustantivo (o material).
Pero,
además, y esto es el impacto mayor, viene a superar la incompleta regulación y
clasificación de la nulidad que emanaba de los arts.7 de la Constitución y 2
Ley 18.575, de 1986. En efecto el art.7° de la Constitución sólo se refería de
un modo genérico (encargando a la ley el desarrollo) a los vicios de derecho
adjetivo: a la “forma”.
La
incorporación de la gradación de los vicios en el art.13 LBPA obligará a
depurar las interpretaciones, con el objetivo de aprender a ponderar las
magnitudes, esto es: habrá que distinguir entre lo esencial y lo no esencial, y
como eso no lo declara expresamente ley alguna, es el intérprete el que tendrá
que ponderar. La consagración de la relevancia o magnitud del vicio como
requisito para la anulabilidad formal es muy relevante a efectos prácticos, y
la última jurisprudencia de la Corte Suprema ha venido ofreciendo un desarrollo
coherente.
Hasta
2003, la nulidad se había construido teóricamente sin realizar distinción
alguna entre sus causales, de manera que se entendía, en doctrina y
jurisprudencia, de un modo genérico, que cualquier vicio, provocaba
inevitablemente la nulidad ipso jure, insanable, del acto; ello sin importar su
gravedad, extensión o tipo; y sin distinguir si se trataba de la infracción del
derecho adjetivo o del derecho sustantivo/material, ciñéndose casi como a un
oráculo a los escuetos términos del art.7° de la Constitución. En otras
palabras, se entendía que la nulidad era una sola; sin dar lugar a gradaciones.
Hoy
cabe hablar, entonces, de grados de invalidez, pues no todos los vicios que
afecten a un acto producen la misma sanción; o lisa y llanamente, de acuerdo a
la nueva regla del art. 13 LBPA, no todos los vicios son sancionables con la
nulidad. Y eso lo ha captado la jurisprudencia de la Corte Suprema, cuyo
recuento nos permite, asimismo, observar los modos de operar de ese Alto
Tribunal, en un estilo de patchwork, de retazos, mosaicos o fragmentos, que se
van agregando paso a paso, hasta llegar a la pieza más completa o consolidada.
En
la jurisprudencia de la Corte Suprema, de los años 2013 a 2015, relativa a los
vicios irrelevantes, percibo tres pasos:
(i)
En los casos Covarrubias con Municipalidad de Quilpué (2013); Aguilera con
Municipalidad de la Unión (2013); Comité de Administración con Municipalidad de
Calama (2013), la Corte Suprema, rechaza la nulidad basada únicamente en el
principio de conservación, el que a juicio de la Corte informa la nulidad de
los actos administrativos, y exige que el vicio formal sea grave y esencial y
que conculque garantías o derechos constitucionalmente garantizados de los
administrados. En estos tres casos, la Corte califica de vicios irrelevantes un
yerro en un plano de subdivisión; o la falta de un voto en el conteo de una
votación; o los errores en la singularización de un bien raíz. En estas tres
sentencias los textos son idénticos, y sus redactores los van copiando casi
textualmente de sentencias anteriores, sin cita alguna (*).
(ii)
En el caso Comité Nacional Pro Defensa de la Flora y Fauna con Fisco (2014),
continúa el patchwork; se mantiene como justificación para rechazar la nulidad
al principio de conservación, en un texto más resumido, los mismos fundamentos
de las tres sentencias anteriores; pero se agrega ahora algo novedoso e
interesante: el principio de trascendencia, proveniente del derecho procesal
con una elegante cita en francés (“pas de nullité sans grief”) (**).
(iii)
Pero es a partir del caso Montoya con Superintendencia del Medio Ambiente
(2014), que se produce la consolidación de la línea jurisprudencial. En esta
sentencia la Corte aprovecha todos los desarrollos de las sentencias anteriores,
pero citándolas con precisión (esto es, dando publicidad a los precedentes);
incorpora una precisa cita de un texto doctrinario de derecho procesal; y
adopta un lenguaje más propio del derecho administrativo. Así, basa su
sentencia, en el artículo 13 inc.2° LBPA, que cita íntegramente. Para declarar
intrascendente un vicio, incorpora el análisis de los dos requisitos de tal
disposición legal, para concluir que no concurren (su carácter grave o
esencial) y, con perspicacia, revisa la falta de un “perjuicio concreto” (en
este caso, era invocado como conculcado el derecho de defensa, lo que la Corte
desestimó). Es esta una sentencia muy precisa en el tema de vicios
irrelevantes, pues sigue, pero depura y completa el mosaico de sentencias
anteriores, resultando ser el más completo ejemplo de este íter
jurisprudencial. Esta sentencia hito, es seguida, con un texto calcado, en el
caso más reciente Beltrán con Fisco (2015) (***).
(*)
Covarrubias con Municipalidad de Quilpué (2013): CS, 10 enero 2013 (rol N° 11.216-2011).
Tercera sala: ministros Muñoz, Pierry, Sandoval, abogados Lagos (redactor) y
Piedrabuena; Aguilera con Municipalidad de la Unión (2013): CS, 26 marzo 2013
(rol N° 5815-2011). Tercera Sala: ministros Muñoz, Pierry, Sandoval, abogados
Lagos (redactor) y Bates; Comité de Administración con Municipalidad de Calama
(2013): CS, 20 noviembre 2013 (rol N° 57-2011). Tercera sala: ministros Muñoz,
Carreño, Pierry (redactor), Sandoval y abogado Prieto.
(**)
Comité Nacional Pro Defensa de la Flora y Fauna con Fisco (2014): CS, 31 enero
2014 (rol N° 3078-2013). Tercera sala: ministros Carreño, Sandoval, Cerda,
Muñoz (redactor) y abogado Pfeffer.
(***)Montoya
con Superintendencia del Medio Ambiente (2014): CS, 10 diciembre 2014 (rol N°
16.706-2014). Tercera sala: ministros Ballesteros, Fuentes, Pierry, Egnem y
Sandoval (redactora); Beltrán con Fisco (2015): CS, 16 noviembre 2015 (rol N°
29.546-2014). Tercera sala: ministros Sandoval, Egnem, Pierry, abogados
Quintanilla (redactor) y Prado.
[El
Mercurio Legal, miércoles 13 de enero de 2016]
