...Los tribunales del Medio Ambiente
constituyen un contencioso administrativo hiperespecializado y ameritan un
encuentro interdisciplinario tripartito: Derecho del Medio Ambiente, Derecho
Procesal y Derecho Administrativo. La Corte Suprema, con inusitada honestidad,
ha venido a justificar la auctoritas de
estos nuevos tribunales para los casos «en extremo complejos»...
En algunos medios académicos del derecho procesal se ha comenzado a
incorporar al diálogo ácidas críticas a la redacción, aparentemente descuidada,
de algunas de las disposiciones de la Ley N° 20.600, que creó los tribunales
del Medio Ambiente. No deseo discutir esto, pues la premura con que actuó el
legislador pudo haberlo hecho incurrir en algunos dislates relacionados con
instituciones, teorías y técnicas propias del derecho procesal; esta es, por lo
demás, una materia que pocos pueden analizar mejor que los procesalistas.
En los medios del derecho del medio ambiente, me imagino que un Tribunal
especial sólo puede originar conformidad, pues la especialización, desde hace
siglos, ha sido un buen standard cultural y social.
Lo que me interesa destacar es la necesidad de (y las razones para) que los
especialistas en derecho administrativo incorporen a sus análisis la materia y
actividad de los tribunales del Medio Ambiente, pues una primera y superficial
mirada pareciera mostrar que todo lo relacionado con dichos tribunales sólo es
materia de la especialidad del derecho de medio ambiente o, dado que se trata
de una sede jurisdiccional, se podría pensar, a lo más, que es materia,
también, del derecho procesal. Pero, si escrutamos bien la realidad, nos
apercibiremos que no sólo la Doctrina de esas dos disciplinas debe comparecer
al análisis de cualquier cuestión relativa a los tribunales del Medio Ambiente.
¡También ha de comparecer la doctrina del derecho administrativo!
Las razones:
En primer lugar, estos tribunales del Medio Ambiente, básicamente, revisan
actuaciones administrativas a raíz de conflictos con los administrados que las
resisten. Son, entonces, un ejemplo de tribunal contencioso administrativo.
Es un Tribunal, si bien híper especializado
en la materia del medio ambiente, no cabe olvidar que el derecho de medio
ambiente es un desgajamiento del derecho administrativo económico o especial,
lo cual no obsta a que hoy tal disciplina pueda llegar a reclamar su autonomía
y especialidad, pero esa posición epistemológica depende del desarrollo
doctrinario (no sólo de la existencia de una o varias leyes o de un tribunal
especialísimo) y enseñanza permanente que ofrezcan sus cultores.
En los aspectos medulares del medio ambiente, esa disciplina deberá seguir
desarrollándose, teniendo como campo propio la jurisprudencia de estos
tribunales. Pero, no cabe olvidar que la doctrina del derecho administrativo
general siempre seguirá teniendo algo que decir sobre la legislación del área y
sobre las decisiones y procesos ante los tribunales del Medio Ambiente, en
concreto, aportando toda la teoría general de la organización, de actos y
procedimientos, sanciones, y otras más que no pueden escapar de ningún análisis
perspicaz. Como prueba, basta leer el lenguaje de notorio linaje ius administrativista
del artículo 17 de la Ley N° 20.600, que fija nada menos que la competencia de
tales tribunales, siempre referida a «actos administrativos», en sus más
diversas denominaciones.
Entonces, el derecho administrativo, en cuanto tal, y no desde el derecho
procesal ni desde el derecho del medio ambiente (aún más: respetando los
naturales límites de la actuación de esas dos disciplinas), puede y debe incorporarse
al diálogo y análisis de la jurisprudencia de los tribunales del Medio
Ambiente. La intervención del derecho administrativo debe ser considerada como
un aporte interdisciplinario y es muy útil que se produzca.
Lo anterior no es un axioma, ni un apriorismo interesado de un
administrativista (como es mi caso), sino que es una constatación que todos
podemos realizar en la propia ley que los creó: el TMA, sustancialmente, es un tribunal
de lo contencioso administrativo en razón a las acciones que se pueden
interponer ante él.
En efecto, los administrados y justiciables pueden interponer ante estos
tribunales acciones de una de estas dos clases:
i) acciones anulatorias de un acto administrativo (actos relacionados, por
cierto, con la materia ambiental, ya sea que establezcan normas de calidad o
emisión; ya sean de los emitidos por la Superintendencia del Medio Ambiente o
de otros órganos administrativos; ya sean actos sancionatorios, a vía ejemplar,
como lo disponen el art. 17 de la Ley N°20.600 u otras normas vinculadas); o
ii) acciones de responsabilidad, resarcitorias, en este caso por daños
ambientales.
De ahí el parentesco indudable de los tribunales del Medio Ambiente, en
primera línea de consanguinidad, con cualquier modelo de justicia contenciosa
administrativa.
En segundo lugar, este Tribunal es una sede en que el derecho
administrativo se siente en su terreno, pues es el más reciente ejemplo de la
firme tendencia del legislador chileno a la superespecialización de la
jurisdicción administrativa, no lo olvidemos, a ese saludable fraccionamiento
de la justicia administrativa de lo que se ha derivado el franco archivo de
cualquier idea de resucitar el arcaico modelo de la jurisdicción administrativa
única, la que a estas alturas resulta evidente que nunca desarrollaremos.
Yo mismo he apoyado decididamente esta refrescante tendencia, y no quisiera
repetir aquí los argumentos. Pero me interesa destacar que el modelo de
jurisdicción administrativa hiperespecializada no sólo es correcto desde la perspectiva
de la real fragmentación del derecho administrativo actual, y que marca una
tendencia legislativa que cabe apoyar, sino que, de modo inusitado, hasta la
propia jurisprudencia de la Corte Suprema ahora ha venido (no sé si con mayor o
menor conciencia) a apoyar decididamente este modelo de jurisdicción
administrativa.
En efecto, pereciera que Doctrina, Legislador y Jurisprudencia están
tendiendo a ponerse de acuerdo en lo saludable que es la especialización para
los «casos complejos».
Así, la Corte Suprema (en sentencia de 29 de abril, Rol N°2892-2014), al
conocer de un recurso de protección, no sólo ha venido a confirmar la
competencia contenciosa administrativa de los tribunales del Medio Ambiente,
sino que ha reconocido hidalgamente que en los «casos complejos» es mejor que
los conozca esta instancia jurisdiccional especializadísima.
En dicha sentencia, a diferencia de lo que acontecía antes de la entrada en
vigencia de los tribunales del Medio Ambiente (en que las cortes capturaban
para sí, con toda naturalidad, la competencia para conocer los casos relacionados
con el medio ambiente), ahora, de manera inusitada (inusitada, atendida
la posición gremial del Poder Judicial, de rechazo a estos tribunales
especializados), la Corte Suprema rechaza la acción deducida.
Vale la pena revisar dos fundamentos principales, que son bien decidores:
i) dice la Corte Suprema: “Como es posible inferir (…) corresponde a una
cuestión en extremo compleja que, por regla general, va a exceder el ámbito
propio de esta acción constitucional”. (Considerando sexto de la sentencia
en comento).
ii) agrega: “Que si bien la jurisprudencia de esta Corte ha validado un
intenso control de las resoluciones de calificación ambiental, (…) no es
posible obviar que ello pudo justificarse hasta antes de que nuestro ordenamiento
jurídico a través de la Ley N°20.600 de 2012, creara los tribunales
ambientales”. (Considerando séptimo
de la sentencia en comento).
La Corte Suprema, al señalar que se abstenía de conocer esa causa por ser «en
extremo compleja», es obvio constatarlo, está reconociendo de modo
implícito la conveniencia de la creación de estos tribunales especiales, pues
sólo con «extremas dificultades» ella misma podría fallar temas «tan
complejos». Reconoce, así, la auctoritas de estos nuevos tribunales para
casos tan especializados.
Hubiese sido también coherente con la realidad legislativa que la Corte
Suprema hubiese dicho simplemente que declinaba la competencia dada la creación
por la Ley 20.600 de un tribunal «especial», como es el caso del Tribunal del
Medio Ambiente competente, pues es este último el que de ahora en adelante,
entonces, debiese capturar toda «protección» de garantías fundamentales
relacionadas con el medio ambiente, no de manera ordinaria y general sino que
toda, sin excepciones. En otras palabras, el recurso de protección en materia
del medio ambiente, ¿no habrá perdido fuerza o vigencia real? (sin perjuicio de
la jerarquía constitucional de la norma que lo establece).
Lo anterior, es perfectamente razonable tomando en consideración, a su vez,
el amplio margen que le entregó la ley a los tribunales del Medio Ambiente para
establecer medidas cautelares dirigidas a resguardar un interés jurídicamente
tutelado e impedir los efectos negativos de los actos o conductas sometidos a
su conocimiento (art. 24 Ley N° 20.600).
[Publicado en: El Mercurio Legal, 2 de julio de 2014]
