"... La obra que deja tras de sí la Premio Nobel de Economía de 2009 tiene gran conexión con la comprensión de la naturaleza de la propiedad (privada y pública) y con actuales problemas regulatorios de los recursos naturales y bienes de uso público que enfrentamos en nuestro país..."
El 12 de junio, a los 78 años, ha dejado de
existir Elinor Ostrom, y quisiera resaltar y ampliar una vez más el alto interés
que los juristas hemos dado a su obra. Esta politóloga estadounidense, y Premio
Nobel de Economía de 2009, realizó una gran contribución para comprender las
regulaciones de recursos naturales, como el agua (su sequía, y la manera de
gestionar la distribución de las pocas gotas de aguas con que se cuenta); del
bosque, de los peces, y de la naturaleza de una de las instituciones jurídicas
más relevantes de todo ordenamiento jurídico, como es la propiedad.
¿Por qué referirse a ella en una columna
escrita por un jurista? Por gratitud.
De los trabajos de Elinor Ostron he aprendido
mucho más de la regulación de los recursos naturales y de la propiedad pública
y privada que de tantas otras páginas tan convencionales de libros de derecho,
ni para qué decir de las escuetas y a veces enrevesadas leyes, cuyos enredos y
vacios muchas veces los he gestionado teniendo al lado los trabajos de Ostrom.
Sus mayores contribuciones dicen relación con
el gobierno o gestión de los bienes comunes (Commons), ofreciendo en sus
trabajos:
1° nuevas perspectivas para comprender como
se produce en la práctica (más allá de las regulaciones) la autoadministración
de los recursos naturales, en especial el agua; y
2° una perspectiva superadora de la típica
dualidad de la literatura especializada y de las legislaciones (en esto, usualmente
muy atrasadas): o más mercado o más Estado; esto es: o propiedad
privada/particular o propiedad estatal.
Me referiré brevemente a ambos aspectos, pues
la obra de Ostrom amplía la mirada de cualquier economista, jurista o político.
Al primer tema está dedicada su obra más
famosa: Governing the Commons. The evolution of Institutions for Collective
Action, Cambridge University Press, 1990) ha sido objeto de múltiples
reimpresiones; y está traducido al castellano (El Gobierno de los Bienes
Comunes, Fondo de Cultura Económica, 1ª. ed. 2000; 2ª. ed. revisada, 2011).
La actualidad de esta obra fluye de la simple
lectura de sus párrafos iniciales, ya devenida un clásico en el análisis económico
de la gestión de los recursos naturales: “Casi no hay semana en que no aparezca
un reportaje importante sobre la amenaza de destrucción de un recurso natural
valioso. El asunto es encontrar la mejor manera de limitar el uso de recursos
naturales para asegurar su viabilidad económica a largo plazo. Los defensores
de la regulación central, la privatización y la regulación en manos de los
interesados han promovido sus prescripciones. La cuestión de cómo mejor los
recursos naturales utilizados por muchos individuos no está más resuelta en la
academia que en el mundo de la política.”
Este libro es un esfuerzo para: a) criticar
los fundamentos del análisis político tal como se aplica a muchos recursos naturales,
b) presentar ejemplos empíricos de esfuerzos exitosos y desafortunados de
regulación y administración de esos recursos, y c) iniciar un esfuerzo para
desarrollar mejores instrumentos a fin de comprender las capacidades y limitaciones
de las instituciones de autogobierno en la regulación de distintos recursos
naturales.
Recuerda Ostrom que el provocador artículo de
Garret Hardin en Science (1968), con la expresión “la tragedia de los comunes”,
no fue el primero en advertir tal tragedia, pues Aristóteles observó que “lo
que es común para la mayoría es de hecho objeto del menor cuidado. Todo el
mundo piensa principalmente en sí mismo, raras veces en el interés común”; y
que hay cierta verdad en la máxima conservadora según la cual la propiedad de
todos es la propiedad de nadie.
Gran parte del mundo depende de los recursos
que están sujetos a una posible tragedia de los comunes.
Ostrom pone en evidencia cómo artículos
eruditos sobre la “tragedia de los comunes” recomiendan que el Estado controle
la mayoría de los recursos naturales para evitar su destrucción; otros sugieren
que su privatización resolvería el problema. Sin embargo, lo que observa en el
mundo es que ni el Estado ni el mercado han logrado con éxito que los
individuos mantengan un uso productivo, de largo plazo, de los sistemas de
recursos naturales. Además, distintas comunidades de individuos han confiado en
instituciones que no se parecen ni al Estado ni al mercado para regular algunos
sistemas de recursos con grados razonables de éxito durante largos periodos.
Un buen ejemplo de esto último en nuestro
país, es el caso de la distribución de las aguas por parte de las Juntas de Vigilancia,
integradas únicamente por particulares, y sin financiamiento ni intervención
del Estado.
La (re)lectura de este y otros textos de
Ostrom puede abrir la mente y llega a pensar que el mercado o el Estado centralizado
no son todo; hay una tercera vía en materia de recursos naturales, que puede
complementar (no reemplazar) tanto mercado o tanto Estado: la autogestión de
los usuarios directos de los recursos naturales comunes.
En cuanto al segundo tema, la naturaleza de
la propiedad, en uno de sus últimos trabajos, aborda la variedad de los sistemas
de propiedad y derechos en los recursos naturales (contenido en: Cole y Ostrom,
Property in Land and Other Resources, Cambridge, 2012, capítulo 2), donde
muestra la ingenuidad de seguir aceptando los sistemas “binarios” (propiedad
privada de frente a propiedad pública/estatal). La realidad ofrece la mayor
riqueza de variedades.
Según Ostrom, una Tipología convencional de
los sistemas de propiedad más completa sería la siguiente:
1° Propiedad estatal/pública. Los Estados o
sus agencias fijan las reglas de acceso y uso, pero el deber (al menos en teoría)
de manejar los recursos de dominio público en función del bienestar común. Los
miembros individuales del público no tienen necesariamente el derecho de acceso
o uso, pero tienen el deber de observar las reglas de acceso y uso promulgadas
por la agencia controladora/administradora.
2° Propiedad privada. Los dueños tienen el
derecho exclusivo de emprender usos aceptables excluyendo a los no dueños, y tienen
el deber de abstenerse de realizar usos socialmente inaceptables. Los no dueños
tienen el deber de abstenerse de obstaculizar los usos socialmente aceptables
por parte de los dueños, pero tienen el derecho a impedir o ser compensados por
los usos socialmente inaceptables.
3° Propiedad común (copropiedad). Cada
miembro del grupo de propietarios tiene el derecho de acceder y usar los recursos
comunes de acuerdo con las reglas de acceso y uso establecidas de forma
colectiva por el grupo, y el deber de no violar dichas reglas de acceso y uso.
Cada miembro tiene también el derecho de excluir a los no miembros del grupo de
propietarios, pero no el derecho para excluir a otros miembros del grupo de
propietarios.
Quienes no forman parte del grupo de propietarios,
tienen el deber de no acceder y usar los recursos salvo de conformidad a las reglas
adoptadas colectivamente por el grupo de propietarios.
4° No propiedad/ acceso abierto. Ningún
individuo tiene el deber de abstenerse de acceder y usar un recurso. Ningún individuo
o grupo tiene el derecho para impedir que cualquier otro individuo o grupo
acceda y use el recurso según su elección.
Actualmente, en nuestro país seguimos
intentando regular e interpretar la realidad a través de un esquema dual: o propiedad
privada o propiedad “estatal”, como si no hubiese más matices. Dos ejemplos:
i) en cuanto a las aguas, no faltan las voces
que solicitan su “nacionalización”. ¿Qué significa? ¿Que sean comunes? ¿Qué
sean públicas? ¿Estatales? ¿De todos? Lo que está claro es que no se desea que
sean “privadas” de una persona natural o jurídica particular.
ii) en cuanto a las minas, la Constitución
Política de 1980, siguiendo textos históricos, las sindica como “propiedad” del
Estado, pero la evidencia indica que salvo algún apriorismo falso, no es
posible considerar propiedad algo cuyo lugar de ubicación y consistencia se
desconoce.
Quizás profundizando las investigaciones de
Ostrom podamos encontrar el mejor modo de regular en el futuro los bienes de
uso público y los recursos naturales. El país esta ad portas de revisar su
legislación en varios recursos naturales, y estas perspectivas (sin entregar la
verdad definitiva o absoluta) ayudan a una mejor decisión: en aguas (superficiales
y subterráneas), en pesca, en bosques, y otros.
[Publicado en El Mercurio Legal, 10 de julio de 2012]
