La potestad sancionatoria de la Administración
cabe distinguirla de la potestad sancionatoria penal, aunque ambas son reflejo del
ius puniendi del Estado. Esta surge de la potestad jurisdiccional del
Estado (sólo los tribunales imponen propiamente “penas” penales, materia
estudiada por el derecho penal) y aquélla surge de la potestad de administrar
(la Administración puede imponer directamente sanciones, las que legalmente no
se reputan “penas”, pero cuyo ejercicio puede ser revisado por los tribunales).
De lo señalado se desprende la unidad material de la naturaleza del ius
puniendi estatal y la necesidad de respetar en su ejercicio los principios
que al efecto ha acogido la CP y que se entienden parte integrante del actual
ordenamiento jurídico.
El ius puniendi del Estado, ya sea en
su manifestación penal o administrativa, dada la evidente naturaleza común, en
su ejercicio debe respetar los mismos principios de legalidad y tipicidad y sus
derivados (culpabilidad y non bis in ídem). En otras palabras, aunque exista
una dualidad de sistemas represivos del Estado, en ambos casos, por su unidad material,
aunque el procedimiento sea distinto, se han de respetar estos principios de
fondo: es el mismo ius puniendi del Estado. Entonces, los principios
conocidos generalmente como del derecho penal, hay que considerarlos como principios
generales del derecho sancionador, y talos principios tradicionales del derecho
penal se aplican a la esfera sancionatoria administrativa En virtud del principio
de legalidad de las sanciones, ninguna resolución administrativa que imponga una
sanción podría basarse en una infracción a un reglamento; una sanción impuesta
a partir de un “tipo” configurado en un reglamento resulta claramente inconstitucional.
Considerar al reglamento como fuente de una conducía sancionable administrativamente
es inconstitucional, pues toda pena debe fundarse en una ley.
En
cumplimiento del principio de tipicidad, el establecimiento, por la ley, de una
descripción y determinación de la o las conductas que quedan sometidas a
sanciones, debe hacerse de tal manera que sea posible predecir con alguna certeza
la sanción que se impondrá en caso de que alguien incurra en la conducta así “tipificada”.
En virtud del
principio de non bis in ídem queda prohibida la doble punición a partir de un mismo
hecho.
La Administración
para aplicar una sanción debe tramitar previamente un procedimiento formal a
través del cual, con pleno respeto de la legalidad y de los principios de rango
constitucional ya señalados, justifique mediante la prueba de los hechos
pertinentes y fundamente en el Derecho vigente las eventuales sanciones que
imponga.
I. Tipos establecidos en la LSEC.
Del análisis del
art. 15 LSEC, con relación a los principios desarrollados supra, surge la
existencia de varios tipos de ilícitos administrativos. De partida, fluye la necesidad
de que la conducta sancionada este' tipificada en la ley y no en el reglamento,
como se ha justificado antes.
En efecto, según
el art. 15 inc. 1º LSEC, la Superintendencia puede sancionar a “empresas,
entidades o personas naturales sujetas a fiscalización o supervisión de la
Superintendencia” (sujetos pasivos) por “infracciones de leyes, reglamentos y demás
normas relacionadas con la electricidad...”; también por el “...incumplimiento
de las instrucciones y órdenes que les imparta la Superintendencia”. Y las
sanciones serán las que señala la LSEC, en especial el Título IV, “o en otros cuerpos
legales”.
Ratifica entonces
este art. 15 inc. 1º LSEC lo ya señalado, en cuanto al rango de ley que debe
tener la norma que describe el hecho punible y la que determine la sanción
correspondiente, salvo su remisión al “reglamento”, la que no puede ser
considerada legítima para estos efectos, ya que un reglamento no puede
tipificar conductas sancionables por infringir el principio de legalidad de
rango constitucional.
Clasifica el art.
15 inc. 2° LSEC las infracciones en gravísimas, graves y leves.
a) Infracciones
gravísimas. Señala el art. 15 inc. 3° LSEC que son infracciones gravísimas “los hechos, actos u omisiones que
contravengan las disposiciones pertinentes y que alternativamente”, esto es,
además produzcan tales infracciones al menos una de las siguientes circunstancias:
1) Hayan producido la muerte o lesión grave a las personas, en los
términos del artículo 397 Nº 1º del Código Penal;
2) Hayan entregado información falseada que pueda afectar el normaI
funcionamiento del mercado o los procesos de regulación de precios;
3) Hayan afectado a la generalidad de los usuarios o clientes abastecidos
por el infractor, en forma significativa;
4) Hayan alterado la regularidad, continuidad, calidad o seguridad del
servicio respectivo, más allá de los estándares permitidos por las normas y
afecten a lo menos al 5% de los usuarios abastecidos por la infractora;
5) Hayan ocasionado una falla generalizada en el funcionamiento de una
sistema eléctrico o de combustible, o
6) Constituyan reiteración o reincidencia en infracciones calificadas como graves de
acuerdo con este artículo”.
b) Infracciones
graves. Señala igualmente, la ley (art. 15 inc. 4° LSEC), que configuran infracciones
graves “los hechos, actos u omisiones que contravengan las disposiciones
pertinentes y que, alternativamente” produzcan alguna de las siguientes consecuencias,
que enumera:
“1) Hayan causado lesiones que no sean las señaladas en el número 1)
del inciso anterior, o signifiquen peligro para la seguridad o salud de las
personas;
2) Hayan causado daño a los bienes de un número significativo de
usuarios;
3) Pongan en peligro la regularidad, continuidad, calidad o seguridad
del servicio respectivo;
4) Involucren peligro o riesgo de ocasionar una falla generalizada del
sistema eléctrico o de combustibles;
5) No acaten las órdenes e instrucciones de la autoridad y en el caso de
un sistema eléctrico, incumplan las órdenes impartidas por el respectivo
organismo coordinador de la operación, de lo cual se deriven los riesgos a que
se refieren los números anteriores;
6) Constituyan una negativa a entregar información en los casos que la
ley autorice a la Superintendencia o a la Comisión Nacional de Energía para
exigirla;
7) Conlleven alteración de los precios o de las cantidades suministradas,
en perjuicio de los usuarios, o
8) Constituyan persistente reiteración de una misma infracción
calificada como leve de acuerdo con este artículo”.
c) Infracciones
leves. Estas son de carácter residual, pues según el art. 15 inc. Final LSEC,
son aquellas:
i) "que contravengan cualquier precepto obligatorio", y
ii) "que no constituyan infracción gravísima o grave, de acuerdo
con lo previsto en los incisos anteriores.
Entonces, para que
se configure una infracción acorde al art, 15 LSEC, en lo que es legítimo (esto
es, excluyendo tipificación reglamentaria), es necesario;
1°) que exista una contravención a un precepto legal (lo que se
conforma a la garantía de legalidad sancionatoria), y
2°) que, alternativamente (esto es, alternándose: ya produciéndose algunas
y a otras), se produzcan las consecuencias que enumera y describe la ley, a
partir de lo cual se configurará una infracción “leve”, “grave” o “gravísima”
según se graduará si concurren o no las circunstancias señaladas para cada
tipo.
II. Graduación de las sanciones.
Establece el art. 16
LSEC las sanciones que podrá imponer la
SEC por las infracciones o ilícitos, según su “naturaleza y gravedad”. Esto implica
que In Administración debe determinar previamente la naturaleza y gravedad de
la infracción, según los tipos contenidos en el art. 15 LSEC; esto es,
determinar si se trata de infracciones leves, graves o gravísimas. Y una vez
realizada esa determinación, la infracción respectiva podrá ser objeto de
alguna de las siguientes sanciones (que enumera el art. 16 inc. I°LSEC):
"1) Amonestación
por escrito;
2) Multa de una
unidad tributaria mensual a diez mil unidades tributarias anuales;
3) Revocación de
autorización o licencia;
4) Comiso;
5) Clausura
temporal o definitiva, y
6) Caducidad de la
concesión provisional”.
Adicionalmente establece
la ley las “circunstancias” que debe considerar la Administración al determinar
la sanción respectiva; son las siguientes (art. 16 inc. 2º LSEC);
“a) La importancia
del daño causado o del peligro ocasionado,
b) El porcentaje
de usuarios afectados por la infracción,
c) El beneficio
económico obtenido con motivo de la infracción,
d) La
intencionalidad en la comisión de la infracción y el grado de participación en el
hecho, acción n omisión constitutiva de la misma,
e) La conducta anterior,
f) La capacidad
económica del infractor, especialmente si se compromete la continuidad del
servicio prestado por el afectado”.
Todos
estos elementos de graduación de las sanciones deben ser ponderados por la autoridad
en cada acto administrativo en que imponga sanciones, y fundarla. Además, de
los propios términos de la ley (“intencionalidad”, “grado de participación” y “conducta
anterior”) aparece claramente la necesidad de respetar íntegramente el
principio de la culpabilidad, según se señala
supra, pues sin ello no se visualiza la forma en que podrá racional y
coherentemente graduarse una sanción; en otras palabras, la coherencia de la
ley nos indica que sin prueba de culpabilidad no sólo no podrá configurarse el
ilícito, sino que no será posible seguir las reglas de graduación de la pena
que establece el art. 16 inc. 2º LSEC, que son ineludibles para la
legitimidad del acto administrativo que fija la sanción respectiva.
[Publicado en Electricidad Interamericana, Nº 76, julio, 2004]
