“…La «interpretación administrativa» es una figura surgida al hilo del ingenio chilensis, que se ha enquistado en leyes y práctica de los órganos administrativos…”
La
«interpretación administrativa» es una figura surgida a principios del siglo
XX, al hilo del ingenio chilensis, que se ha enquistado en leyes y práctica de
los órganos administrativos. Hoy, casi no hay Proyecto de Ley que reforme el
marco regulatorio de los órganos de la Administración que no incorporen (o
potencien) la pseudo-potestad de interpretar administrativamente las leyes
sectoriales; además, suele ser utilizado este mecanismo, por la propia
Administración, para mejorar su posición en diversos procedimientos ya
judiciales o de control (mediante la estratagema de intentar hacer
“vinculantes” tales auto-interpretaciones, tanto de frente al administrado o
incluso ante los propios tribunales).
La
interpretación jurídica es una herramienta, antes que nada, para la labor del
Juez, y que en tal caso resulta vinculante, por la aplicación del Derecho que
corresponda a una contienda suscitada entre partes, con un alcance limitado a
éstos. No podemos dejar de mencionar la importante y útil interpretación
efectuada por la Doctrina especializada en cada materia. El efecto de ésta
última frente a terceros no es vinculante, si bien siempre puede resultar
provechosa y de respaldo en la interpretación que realicen los otros actores de
la escena jurídica.
Ambos
(Jueces y Doctrina) integran lo que podríamos llamar “clasificación clásica” de
intérpretes jurídicos; eso, en cualquier país, pero resulta que en el Derecho
chileno, desde fines de la década de los años veinte del siglo XX, ha venido
surgiendo una nueva y poco usual figura en la interpretación jurídica: el
“intérprete administrativo”. Es a este tema que Alejandro Guzmán Brito dedica
su reciente monografía jurídica: La interpretación administrativa en el Derecho
chileno (Colección “Ensayos jurídicos”, Thomson Reuters, La Ley – Legal
Publishing, Santiago, 2014) 235
páginas;
y sobre la que deseo dar esta breve noticia, siguiendo la documentada
investigación que ofrece este libro.
Esta
figura nació con la Contraloría General de la República y su Contralor, la cual
en la actualidad se dota no únicamente de funciones consultivas, sino también
interpretativas. No obstante ello, este modelo paradigmático de “intérprete
administrativo”, no es el único competente hoy en día para interpretar
jurídicamente las normas administrativas. A partir de la década de los sesenta
germinaron otros, como el caso del Director General del Servicio de Impuestos Internos,
el cual ostenta la facultad de “aplicación y fiscalización administrativa de
las disposiciones tributarias”, de acuerdo al Código Tributario (CT); e
“Interpretar administrativamente las disposiciones tributarias, fijar normas,
impartir instrucciones y dictar órdenes para la aplicación y fiscalización de
impuestos” (según la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos); facultad
que también se extiende a los
Directores
Regionales. Y así sucesivamente fue otorgándose competencias de interpretación
administrativa a diferentes Jefes del Servicio, órganos con facultades de
supervigilancia o, en general, órganos con potestad de mando sobre inferiores
jerárquicos en la escala funcionarial, hasta contar en la actualidad —según el
autor— con veinte ejemplos.
En esta
línea, Guzmán Brito sostiene, en su completísima y erudita obra, que no hay un
molde concreto o pauta de diseño para esta potestad, por lo que apunta que se
ha estado asistiendo a una implantación inorgánica, ante la cual, el autor,
observando la realidad jurídica, se propone construir una senda o establecer un
marco general, a través de los cuales pueda guiarse frente a la profusión del
otorgamiento atomizado de la mentada facultad.
El autor
parte situando al “intérprete administrativo”, proponiendo su delimitación
frente a prototipos concretos de Derecho chileno y comparado, cuya ubicación,
si bien en la mayoría de casos citados entronca dentro de la Administración
pública, difieren de la función de la “Interpretación Administrativa”; pues
dicen mayor relación con los órganos consultivos. De igual manera que no toda
“interpretación administrativa” llevada a cabo por los funcionarios supone tal,
será sólo la del Jefe de Servicio u órgano con potestad de mando la que deberá
imperar por último. Es decir, no estamos ante un poder interpretativo difuso,
sino más bien concreto.
En
seguida, tras establecer el marco general de esta figura, así como los ejemplos
más destacados, el autor va perfilándola en torno a diversas cuestiones de
indudable interés, tanto teórico como práctico: cuál es su fuente de
atribución; sobre quién recae su titularidad; el ámbito material de actuación
interpretativa; la tipología de normas que puede interpretar; el grado de
vinculación que genera frente a distintos sujetos; cómo solucionar posibles
conflictos competenciales entre órganos con la misma función y similar campo de
actuación, o inclusive qué debe hacerse ante la posibilidad que dos o más Jefes
del Servicio interpreten la misma norma; la clasificación de dicha
interpretación entre la diversa tipología existente, así como la naturaleza
jurídica del acto interpretativo; el momento u ocasión de interpretación, así
como la posibilidad de modificar con posterioridad; los límites hermenéuticos a
los cuales dicha interpretación está sometida; y, por último, toda vez que
Guzmán Brito defiende la naturaleza jurídica del acto interpretativo como acto
administrativo, de conformidad con la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos,
su posibilidad de impugnación por parte de ciertos sujetos en vía
administrativa y judicial.
Destaca
en especial una conclusión a la que llega el autor, tras un exhaustivo análisis
de los textos que examina; postula que la facultad de “interpretar” no
únicamente proviene de una atribución expresa en ese sentido, sino que también
puede surgir, por un lado, de la atribución en la aplicación de normas y, por
el otro, de la posibilidad de supervigilar, por parte del Jefe del Servicio, a
órganos distintos de los que éste encabeza.
Adicionalmente,
este trabajo no se limita únicamente a exponer la realidad y sistematizarla,
sino que también incorpora modelos de soluciones, de mayor o menor
consistencia, con el propósito de cubrir ciertas lagunas que pueden
eventualmente crearse ante la actuación de estos órganos. A mayor abundamiento,
da respuesta a cuestiones suscitadas ante el factum del actuar de los
“intérpretes administrativos”, planteando preguntas con sus respectivas
respuestas, o en algunas ocasiones, formulando interrogantes que podrían ser
abordados ajenamente con posterioridad.
La obra
cierra su contenido con un completo y útil anexo, que contiene tres apéndices
relacionados con el desarrollo de la temática expuesta, los cuales servirán de
respaldo a quienes interese un posterior estudio, a partir de los parámetros
fijados por el autor; a saber: una compilación de los textos legales que
confieren la facultad de interpretar administrativamente a ciertos servicios o
jefes de servicio, reproduciendo su contenido esencial y ordenado
cronológicamente; una circular del año 2001 extendida por el Director del
Servicio de Impuestos Internos sobre consultas y, por último, un dictamen del
Contralor General de la República, de 1970, sobre los criterios interpretativos
sobre leyes y reglamentos, emanados de dicho ente público.
Estamos
ante una obra notablemente novedosa en cuanto a su desarrollo y posicionamiento
frente a una realidad fuertemente apegada al Derecho chileno, que sin dudas
brindará posteriores ocasiones de estudios dogmáticos en profundidad sobre los
temas que plantea, los cuales ya cuentan con este gran avance, pudiendo ahora
partir de la exhaustiva tarea sistematizadora, del desarrollo de teorías y
formulación de principios efectuada por Guzmán Brito; es, en suma, un verdadero
regalo que un autor del Derecho privado le brinda a la Doctrina y a la práctica
del Derecho Administrativo, pues viene a llenar un vacío notable en la materia,
y a proporcionar una inestimable ayuda para la explicación de este fenómeno tan
arraigado en nuestro país.
[Publicado en El
Mercurio Legal, el 31 de diciembre de 2014]
