a.
Al presentar nuestra iniciativa de editar esta Revista de Derecho
Administrativo Económico, quisiera poner en evidencia el contenido y la
relevancia del derecho administrativo económico en la investigación, enseñanza
y práctica jurídica, a raíz de la amplia e intensa intervención fiscalizadora
que realiza el “Estado/Administración” en el área económica, a través de
superintendencias, ministerios, subsecretarías, servicios públicos,
municipalidades; en general, de toda la amplia gama de entidades que conforman
la Administración económica.
A
partir de la posibilidad de que los particulares puedan adoptar decisiones
económicas, de manera libre y descentralizada, lo que origina el funcionamiento
de los “mercados”, ha ido adquiriendo cada vez una mayor importancia el derecho
administrativo de la economía;
y
el estudio de los fundamentos y de las “regulaciones” o “marcos regulatorios”
es imprescindible. Así, el trabajo propio de la dogmática jurídica
(sistematización, comprensión y análisis de la legislación vigente del área)
podrá ofrecer modelos de solución a los conflictos entre los particulares y el
“Estado/Administración económica”.
Una
adecuada visión jurídica de “lo público” fija su atención no sólo en la
posición del Estado y su estructura, sino también en la posición de los
particulares.
El
derecho público especial a que dedicaremos nuestros esfuerzos en esta Revista
(esto es, el derecho administrativo económico y sus numerosas
subespecialidades) no sólo tiene por objetivo el conocimiento y comprensión del
derecho vigente que consagra las potestades estatales, sino también, y con
igual fuerza, el conocimiento y comprensión del derecho vigente que consagra
los ámbitos de libertad de los particulares en su legítima función de agentes
económicos, pues debe recordarse que se encuentra en el núcleo de esta
disciplina esa grave e importante tensión entre potestad (del Estado) y
libertad (de las personas).
Entonces,
al iniciar la publicación de esta Revista hemos tenido muy presente que no es
adecuado olvidar la posición que le corresponde tanto al Estado -regulador de
la actividad económica, en defensa del bien común-, como a las personas, como
agentes económicos.
El
aporte que deseamos entregar a la cultura jurídica chilena consiste en ofrecer
una dogmática del derecho administrativo económico, esto es, una visión
iuspublicistica del ordenamiento jurídico económico.
b.
Estrictamente, el desarrollo dogmático del derecho administrativo económico
consiste en la sistematización del derecho vigente en materia de intervención
estatal en la actividad económica, actividad esta que puede cubrir los más
amplios y diversos sectores de la vida social.
El
estudio y comprensión jurídicos de esta realidad es aún más perceptible a
partir de la vigencia de la Constitución de 1980, que contiene y proyecta una
nueva realidad para el derecho público chileno, tanto por su contenido
garantístico como por la posibilidad concreta de reconocimiento jurídico de una
realidad económica: el libre funcionamiento de los “mercados”, esto es, en
clave jurídica, el libre acceso a la titularidad de los bienes; la libre
transferibilidad de estos y la intangibilidad de la titularidades jurídicas. Y
es esta nueva realidad la que ha impulsado la necesidad de comprender la
situación del novísimo derecho chileno de la administración económica, en
especial de aquel sector jurídico llamado a desarrollar y explicar el vínculo
entre el “Estado/Administración” y los agentes económicos que desean llevar
adelante su actividad libremente ante tales mercados: trátase del derecho
administrativo económico.
En
otras palabras, el sistema garantístico que establece la Constitución
posibilita un amplio funcionamiento de los mercados, pero sujetos a marcos
regulatorios y a una intervención administrativa que si bien no puede afectar
su esencia, al mismo tiempo debe procurar defender el interés común,
impidiendo, por ejemplo, el quebranto de las reglas que impone el bien común,
como los monopolios u otras actitudes ilegítimas.
Nuestra
sociedad se rige actualmente por una economía basada en el mercado, que ha
permeado completamente el sistema jurídico; y el papel del jurista es de
constatación y de comprensión de los principios jurídicos que se originan en su
rededor. Esto es una consecuencia del énfasis actual de los “derechos de
propiedad” como fuente de eficiencia económica, a partir de lo cual casi todos
los sistemas legislativos definen con un gran manto protector, y con libertad
de transferencia, los derechos de los particulares que actúan como agentes económicos
en aquellas áreas de la economía en que existe un “marco regulatorio” que
posibilita una mayor o menor intervención estatal.
Esta
posición tiene hoy una amplia aceptación, y nuestra legislación está cada vez
más compenetrada de tales conceptos, sobre todo a partir de la Constitución de
1980.
Según
las ideas matrices del sistema de economía libre, establecido y garantizado a
partir de la Carta Fundamental de 1980, los “mercados” deben funcionar, para lo
cual a los particulares les corresponde un rol activo, perteneciendo al Estado
sólo un papel subsidiario y regulador. Para que ello ocurra se necesita al
menos cumplir con dos grandes exigencias: una es que los derechos de propiedad
en los diferentes sectores sean lo más claros posibles y la otra es que las
regulaciones estatales sean compatibles con los principios, con la mecánica y
con la flexibilidad propia de una economía libre o de mercado. Estas son las
ideas que han inspirado la legislación económica chilena de los últimos años,
bajo las ideas matrices contenidas en la Constitución.
En
Chile, diversos sectores económicos han sido sustancialmente reformados hacia
una desregulación o liberalización de la economía; otros lo han sido de manera
precaria o por reflejo necesario de las normas macrojurídicas y obligatorias
que establece el Código Político de 1980. No obstante, la comprensión del nuevo
esquema jurídico-económico se encuentra con diversos problemas que desde las
páginas de esta Revista deseamos enfrentar.
Muchos
sectores, con una regulación aparentemente adecuada, por diferentes motivos
presentan problemas tanto en la delimitación de los derechos de propiedad como
en sus marcos regulatorios, y sus disputas comienzan a ser de una creciente
complejidad, o sus regulaciones pueden llegar a afectar el bien común. Incluso
en los sectores económicamente más exitosos no es posible negar su alta
conflictividad (por ejemplo en materia minera); en otros sectores, la
litigiosidad es notoria y son necesarias no sólo nuevas definiciones
legislativas (como en materia de aguas, sanitaria, de electricidad,
urbanística), sino un mejor conocimiento de los intrincados caminos
administrativos y de la creciente incertidumbre jurisprudencial.
c.
Desde la universidad tenemos la grave responsabilidad de no persistir en la
evidente falta de estudio de las disciplinas especializadas que conforman el
derecho administrativo económico, en las
que late esa tensión entre el “Estado/Administración económica” con los
“privados/agentes
económicos”.
El
caso de las aguas es paradigmático, pues con la legislación de 1979 y 1981 se
trató de introducir con gran fuerza un “mercado de derechos de aguas”. Pero
este no ha sido todo lo activo que se esperaba, no por falta de incentivos
económicos globales (seguridad institucional de los derechos de propiedad),
sino por un diseño incompleto de la legislación del área (no se define
adecuadamente el bien transado y persisten trabas burocráticas).
En
la actualidad se intenta modificar tal cuerpo legal pensando que es el mercado
el que no funciona, y que deben introducirse regulaciones que incentiven la
intervención estatal, sin parar mientes que no es el sistema de libertad de
mercado el problema, sino una deficiente estructura legislativa (y, en ocasiones,
una inadecuada respuesta administrativa y judicial). ¿Por qué ocurrió eso? Por
desconocimiento de los mecanismos propios de la legislación y de su
jurisprudencia en áreas en las que hay pocos especialistas informados.
d.
El derecho administrativo económico es posible conocerlo a través de una
explicación global de los instrumentos de intervención utilizados por el
Estado: sus técnicas; y a través del análisis del contenido de sus
subespecialidades, a las que se abocará esta Revista. Así queda claro en la
explicación de su contenido, escrita en la contraportada y que simplemente
transcribo:
“La
Revista tiene por objeto la publicación de estudios, documentos, sentencias y
comentarios jurisprudenciales y bibliográficos sobre derecho administrativo
económico. Por lo tanto, sus páginas abordarán:
(1)
en general, las técnicas del derecho administrativo económico: regulación,
publicatio, concesiones, autorizaciones, subvenciones (fomento),
supervigilancia y sanciones;
(2)
las especialidades más conocidas del derecho administrativo económico: derecho
de aguas, derecho de minas, derecho eléctrico, derecho sanitario (agua potable
y alcantarillado), derecho del medio ambiente, derecho urbanístico y del
ordenamiento territorial, derecho de bienes públicos (patrimonio/ caminos/
calles/ cauces/ playas);
(3)
en la medida de lo posible, se intentará abarcar otras ramas de menor
desarrollo jurídico, relacionadas con la intervención administrativa en
sectores económicos especiales: la pesca, el gas, la agricultura, la silvicultura,
el vino, los alimentos, los medicamentos; y
(4)
en fin, las consecuencias de las regulaciones del derecho administrativo
económico en la propiedad raíz, a través del estatuto de la expropiación y de
las servidumbres especiales.
La
Revista ofrecerá el material que reciba o logre conseguir en las fuentes
normales de generación del mismo.”
Por
cierto, queda en evidencia que nuestro objetivo inicial no es abarcar todo el
derecho administrativo económico, sino sólo el señalado antes; y quizás en
alguna ocasión abarcaremos materias que no sean estrictamente derecho
administrativo económico, pero que por su proximidad con los problemas de esta
disciplina sea conveniente o adecuado abarcarlo.
En
fin, nuestro interés estribará principalmente en ofrecer trabajos dogmaticos,
esto es, de análisis y sistematización del derecho vigente, sin descuidar en
nada el comentario crítico de la jurisprudencia, o la edición de casos
relevantes. En fin, dada la temática de la Revista, podremos ofrecer también
nuestras páginas para la publicación de trabajos no jurídicos, realizados por
profesionales de las áreas económicas de nuestro interés.
Esperamos
confiados en Dios que el camino que hoy iniciamos resulte permanente y que
podamos ofrecer a la comunidad de juristas que componen nuestra dogmática un
vehículo de expresión y que también sirva de aporte a los prácticos del
derecho. Es el deseo de quien suscribe estas líneas, y de los excelentes
juristas que me acompañan en este esfuerzo, como miembros del Comité Editorial,
a quienes desde estos renglones agradezco su compañía y colaboración.
Agradecimiento
que hago extensivo a todos los investigadores que ya han comprometido su
colaboración, la que se hace notoria desde nuestro primer volumen.
[Publicado en Revista de Derecho Administrativo Económico,
Vol. I, Nº 1, 1999]
