25 de septiembre de 1992

Exclusividad, preferencia, publicidad y certeza técnica



Ante la inminente modificación del Código de Minería, para solucionar el tema de las superposiciones de concesiones mineras, el Instituto de Derecho de Minas y Aguas de la Universidad de Atacama, a través de su director Alejandro Vergara, dio a conocer la siguiente proposición.


Ya parece existir consenso respecto de la necesidad de modificar el Código de Minería,  con el fin de corregir sus disposiciones sustantivas y procesales, que permiten la existencia de superposición de concesiones.

Según señala el director del Instituto de Derecho de Minas y Aguas de la Universidad de Atacama, Alejandro Vergara, el Código permite esta superposición no porque así lo diga expresamente, sino por falencia técnica en su elaboración. Sobre el punto no es necesario discutir, sino sólo observar empíricamente los cientos de juicios a que son arrastrados habitualmente los titulares de concesiones mineras, llegando a una situación que sólo puede ser calificada de inocua, agrega.

Si las autoridades deciden abordar esta necesaria modificación, afirma, debieran cumplirse ciertas bases jurídicas. "Se trata de verdaderos principios jurídico-mineros, que deben ser respetados en todo el cuerpo legislativo, que regularían el procedimiento de constitución de concesiones mineras -en nuestro caso el Código de Minería-, pues de ellos dependería la seguridad jurídica de dichos títulos mineros”.

El procedimiento concesional crea un derecho, una titularidad minera, o como dice: nuestra legislación, una “concesión minera”. Si se desea que este derecho sea creado y que ostente grados de seguridad jurídica, la “concesión minera”, la que se está constituyendo y las anteriormente constituidas por el Estado, dice Vergara, deben respetarse ciertos principios jurídicos:
a) Principio de la exclusividad de los títulos mineros.
b) Principio de preferencia de las peticiones mineras.
c) Principio de publicidad de las pretensiones mineras.
d) Principio de certeza técnica del objeto de la petición o concesión minera.

Exclusividad

Los títulos mineros son exclusivos y así lo establecen la constitución (artículo 19 Nº 24 inciso 9), la Ley Orgánica Constitucional sobre  concesiones mineras (artículo 10 y 11 principalmente) y el propio Código de Minería (artículos 113 y 116).

Por tanto, expresa el experto, todo procedimiento a concesional a través del cual se están creando nuevos títulos  mineros, debe contener, antes que nada, disposiciones que defiendan adecuadamente los títulos exclusivos creados con anterioridad y que se encuentren vigentes y amparados de acuerdo a la Ley.

La defensa primordial debe estar dirigida a las pertenencias antiguas, pues el Estado las ha creado con un sello de “exclusividad”' que no puedo alterar con posterioridad.

“La superposición de concesiones es, esencialmente, un atentado contra la exclusividad, la que ante una nueva concesión superpuesta deja de ser tal y se desvanece la exclusividad”. El procedimiento de constitución de concesiones mineras debiera estar absolutamente cerrado en aquellos terrenos cubiertos con concesiones anteriores vigentes y negada “ab initio” toda posibilidad de petición (pedimento o manifestación) de tales terrenos. El Código de Minería desconoce este principio al posibilitar los pedimentos o manifestaciones en tales terrenos, negándole además toda posibilidad de defensa al concesionario frente a esta verdadera amenaza”, afirma.

Añade que en el actual esquema los concesionarios (titulares de un derecho exclusivo) sólo pueden observar impotentes cómo en el mismo terreno en donde el Estado les ha  otorgado un derecho “exclusivo”, otras personas pueden presentar pedimentos y constituir nuevas concesiones de exploración, sin que nada puedan hacer (no es posible oponerse al pedimento ni es posible solicitar nulidad de la concesión de exploración). “Incluso, esos terceros pueden manifestar tales terrenos (sin que sea posible al concesionario oponerse), luego solicitar la mensura (sin que tampoco sea posible al concesionario oponerse) y luego. Si no hay “aporte de coordenadas”, o no ha informado al Servicio Nacional de Geología y Minería la superposición (artículos 80 y 84 del código de Minería), o informando tal Servicio, si el concesionario no tuvo la previsión de leer día a día los Boletines Oficiales de Minería, tal concesionario verá cómo el Estado constituye a favor de un tercero una nueva superpuesta, en contra de la cual deberá iniciarse justo antes de que transcurran cuatro años, so pena de ver extinguir sus acciones y, en consecuencia, sus derechos. ¿Alguien podrá negar que esto no es permitir por omisión o falencia de técnica legislativa la superposición de concesiones?

Entonces, agrega Alejandro Vergara, me parece que deben ser revisados cuidadosamente los artículos 34 al 98 del código de Minería (son los que regulan, en esencia, el procedimiento de constitución de concesiones mineras) y para verificar si constituyen una adecuada defensa del principio de la exclusividad de las concesiones mineras. “Por lo visto, a mi me parece que no”.

A su juicio, una forma adecuada de dar mayor seguridad jurídica a las concesiones mineras, es evitando desde un inicio que otras personas puedan siquiera amenazar la concesión anterior.

“Creo que la modificación principal al Código de Minería debe estar dirigida a evitar nuevas manifestaciones superpuestas a concesiones vigentes. A todo nuevo manifestante (conservándole su fecha de preferencia, para el caso de prosperar), debiera exigírsele “ab initio” con la colaboración de la Administración y de los interesados, probar la no superposición. El concesionario antiguo debiera poder oponerse, desde un comienzo, a la manifestación superpuesta. El Servicio de Geología y Minería debiera informar, en forma obligatoria y bajo responsabilidad, tal superposición y sin información no podría seguirse adelante con el procedimiento. El juez sólo podría seguir adelante con la constitución de nuevas concesiones mineras en caso que el Servicio informe la no existencia de superposición o que ningún interesado se haya opuesto. Todo litigio que aquí se origine sólo estaría dirigido a verificar la superposición. Obviamente, ello debe complementarse con una publicidad adecuada”.

Preferencia

El principio de la preferencia consiste, en el fondo, en resolver una cuestión de fechas. Está dirigido a darle protección jurídica a quien primero solicita una concesión minera.

Su fundamento garantístico constitucional proviene del derecho a adquirir el dominio de la concesión (artículo 10 Nº 23 de la Constitución, que es un “ius ad rem” o derecho de la cosa), con igualdad ante la Ley (artículo 19 Nº 2 de la Constitución), que aquí se concretiza en la prioridad del descubridor.

   Según expresa Vergara, la preferencia recibe un desarrollo, adecuado en el Código de Minería a través de las oposiciones a la solicitud de mensura, originándose la posibilidad de evitar el quebranto de la prioridad.

“Es ésta la lucha entre dos titulares de nuevas peticiones o pretensiones, para que quien sea preferente pueda llegar, sólo él, a obtener un derecho exclusivo en un terreno franco. Una vez obtenida esta exclusividad, ese titular deja ya de ser cautelado por el principio de la preferencia, y pasa a ser regido por el principio superlativo de las titularidades mineras, como lo es la exclusividad, pues ya es concesionario”.

Una mayor defensa de la preferencia podría lograrse, en todo caso con una mejor publicidad, asegura.

Publicidad

Un procedimiento concesional sano es aquel que defiende adecuadamente los principios de a exclusividad y preferencia, afirma el experto, añadiendo que la publicidad es un medio que posibilita una mayor eficacia de aquellos principios. “Por tanto, si existe una adecuada publicidad, los titulares de derechos exclusivos y preferentes pueden gozar de un libre ejercicio de sus derechos y es garantía de una igual protección para todos”.

No obstante, a su juicio,  una publicidad inadecuada, además de atentar contra las garantías constitucionales específicas en que se fundamentan las exclusividades y preferencias, va en contra de las garantías establecidas en el artículo 10 Nºs 3 y 26 de la Constitución, pues coloca a los derechos mineros (sobre los que se tiene prioridad) en una situación de desigual protección frente a las demás propiedades que define el ordenamiento jurídico (artículo 19 Nº 3) y sujeto a condiciones que impiden su libre ejercicio (artículo 19 Nº 26).

¿Es adecuado que los titulares de concesiones mineras tengan que leer día a día los Boletines oficiales de Minería para saber si están siendo objeto de superposición por pedimentos, manifestaciones, concesiones de exploración o solicitudes de mensura, o incluso nuevas concesiones?, se pregunta Vergara, indicando que sería más adecuado que las publicaciones fuesen sólo dos veces al mes, por ejemplo los días 1 y 15 de cada mes y en el Diario Oficial.

La certeza Técnica

La certeza técnica se refiere a que el territorio que es objeto de los derechos mineros esté delimitando adecuadamente, con el fin de evitar ambigüedades y conflictos.

Este principio es también complementario con la exclusividad y la preferencia y encuentra, en general, una adecuada acogida en el código de Minería, que establece la necesidad de utilizar las coordenadas planas Universales Transversales de Mercator (UTM) para definir el territorio sobre el que se ejercerán los derechos mineros (artículos 28 y 45 inciso 1º del Código de Minería), dice Valenzuela.

“No obstante, el Código de Minería es inconsecuente con este principio, cuando acepta en el artículo 45 inciso 2º la descripción del terreno a través de “sus señales más precisas y características (“vistas” en jerga minera), excepción ésta que altera el principio de la certeza técnica y es fuente de inseguridad jurídica para titulares de derechos anteriores. Creo que esto debe ser derogado”, concluye.  


[Publicado en Revista de Minería, 25 de septiembre de 1992]