El Código Administrativo
General forma parte de la familia editorial hoy llamada «Códigos Abeledo
Perrot», aportando a esa colección una sistematización normativa del
Derecho Administrativo.
I. Antecedentes: el
origen académico de este Código
La colección de «Códigos
Abeledo Perrot» está integrada en su mayoría por antiguos códigos, creados
como tales por el legislador como reflejo del movimiento codificador del siglo
XIX: es el caso del Código Civil y del Código de Minería, por ejemplo; y por otros
más nuevos, como el Código de Aguas, de mediados del siglo XX, y por el
novísimo Código Procesal Penal. Integra igualmente esta colección la
Constitución Política, la que propiamente no ha sido denominada por el
legislador como código; aunque es consistente su inclusión en la colección no
sólo por su relevancia superlativa en nuestro sistema de fuentes, sino con la
elegante costumbre académica de denominarla «Código Político».
Siguiendo una tradición
extranjera de codificación académica o no legislativa de las normas de la
disciplina especial del derecho administrativo (no podemos desconocer que
emulamos en este sentido los casos del «Código de las leyes administrativas»,
impulsado por Eduardo García de Enterría en España; o del «Code
Administratif», editado por la casa Dalloz en Francia, entre otros), y con
el único ánimo de ordenar las normas existentes, ponemos a disposición de los
lectores una selección de los textos de derecho administrativo que hemos
considerado los más significativos y más frecuentemente utilizados por el
ciudadano y las autoridades, por los profesionales y los estudiantes, por los
abogados y los jueces.
Además de esta función
meramente ordenadora, es posible que esta “sistematización de las leyes
administrativas”, como reza su subtítulo, llegue a cumplir una labor
cultural, en el sentido de mostrar de un modo didáctico el contenido principal
de la disciplina del derecho administrativo. El contenido global de esta
disciplina es difícilmente reconocible para el profano, dada la actual
dispersión normativa; o, en palabras de ideario racionalista, dada la “ausencia
de un cuerpo codificador”.
En fin, este texto,
cuidadosamente editado, dará quizá una mayor prestancia a los profesores de
derecho administrativo, quienes al ingresar a las aulas podrán acompañarse de
un «código», sin sentirse desiguales a sus colegas de las ramas vecinas, que
cuentan con él desde el siglo XIX, y así poder ofrecer de un modo menos
anárquico, desde la perspectiva de las fuentes normativas, los primeros elementos
de la materia a sus alumnos.
El autor de este texto no
guarda ninguna ilusión de que, a raíz del orden aquí ofrecido, el legislador se
sienta tentado a codificar todo el derecho administrativo; antes, al contrario,
debemos considerar que esta sistematización asume el riesgo de hacer concebir
tales ideas. Una actitud codificadora global hoy es sólo una añoranza
racionalista y antihistórica; de su desarrollo no cabe quizá sino esperar una
nueva escuela de la exégesis o un literalismo exasperante, que tiene inundadas
nuestras mentes. Contentémonos con celebrar el movimiento codificador
decimonónico, pero no para emularlos en el futuro, sino para realizar lo propio
de nuestros tiempos: concebir cuerpos legales lo suficientemente coherentes con
las materias reguladas, sin un ánimo inútil de plenitud, para no impedir la
inevitable, ineludible y refrescante incorporación de los principios generales
del derecho y de los valores que como argamasa los jueces y juristas debemos
agregar al desnudo texto legal, mero proyecto de seguridad, certeza y justicia.
La edición de este código
llena de satisfacción a su autor, que ha podido desempolvar un viejo proyecto,
concebido poco después de su doctorado en Europa, en donde pudo conocer y
utilizar con gran provecho las envidiadas recopilaciones española y francesa
citadas. No resultaba fácil tomar un camino en el cual casi no existían
precedentes en Chile.
II. Recepción
académica y pública del Código
El favor del público, que
hizo necesaria las sucesivas ediciones del Código Administrativo
General, fue un evidente estímulo para asumir la tarea de actualización de
esta obra de compilación normativa, que agradezco, como todo autor; pero debo
reconocer que a tan evidente aliciente se unió, además, el favor de la crítica
y una paradójica aventura judicial.
Debo agradecer la favorable
acogida que buena parte de los profesores de Derecho Administrativo y abogados
especialistas le han dado a esta obra, quienes en muchos casos, de diversas
maneras, más o menos formales, no dudaron en comentarme espontáneamente
amistosas y constructivas apreciaciones; en especial, la cita doctrinaria
dedicada a este Código en un trabajo del profesor de la Universidad de
Chile Carlos Carmona Santander y la extensa y elogiosa recensión del profesor
de la misma universidad, Santiago Montt Oyarzún. Este último ha calificado al Código
Administrativo General como una “fotografía” o “mapa” adecuado del
Derecho Administrativo chileno, lo que espero sea así recibido en general, pues
sentiré que no sólo ha sido un aporte a la práctica, sino además a la cultura
de la disciplina. El profesor Montt, con su habitual sagacidad, ha captado
también con sutileza lo esencial que es para nuestro objetivo de compilación y
sistematización el uso privado que reivindico de la acepción decimonónica y
racionalista de código; él lo sintetiza como una “desacralización”
de dicha acepción de código. Es verdad. Y reitero la necesidad y
legitimidad doctrinaria de codificar privadamente, bajo la expresión código,
toda la legislación chilena; no sólo la administrativa, sino su integridad,
hasta llegar a esa excelente meta, cuya idea ha sido lanzada por el mismo
Santiago Montt, de una compilación, indexación o sistematización profunda y
radical del sistema legal chileno.
Debo reconocer igualmente,
aunque sea paradójico, el favor que ha significado a la publicidad de esta obra
la inquietud generada en quienes han querido adoptar el papel de guardianes del
buen o mal uso que, a su juicio, los autores podemos realizar de la expresión código.
Al respecto se ha
pronunciado el Tribunal Constitucional en Sentencia rol 1144 de 2008, quien ha
captado el carácter de obra literaria de este Código, al señalar en sus
considerandos 60 y 76: “Que, [el Código Administrativo General y
el Código Administrativo Orgánico], consisten en la creación y
edición de dos obras literarias que, al tenor de los registros respectivos,
pertenecen al género de las monografías, esto es, de aquellas obras
intelectuales escritas que consisten en una ‘descripción y tratado especial de
determinada parte de una ciencia, o de algún asunto en particular’ de acuerdo a
la acepción contenida en el Diccionario de la Lengua Española (22a edición)’ y ‘Que es axiomático que, siendo la
composición de dichas obras el fruto de la libertad de expresión y de creación
intelectual que la Constitución asegura (…), aunque se hayan titulado códigos,
no son, ni podrían ser, producto de la actividad legislativa que exige la
creación de los Códigos de la República, como tampoco, su edición y publicación,
la edición oficial de alguno de ellos’”.
Dicho Tribunal, entonces,
califica correctamente el carácter y finalidad de esta obra en que, usando
literariamente la expresión «Código», hemos querido entregar una
recopilación de normas de Derecho Administrativo para utilidad general.
III. Estructura del Código
En el Código Administrativo
General ofrecemos una reorganización del material legislativo, clasificándolo
según una sistematización que a nuestro juicio explica y ordena el núcleo
dogmático del Derecho Administrativo.
A partir de tres aspectos
medulares es posible exponer la disciplina del Derecho Administrativo y su
regulación, de donde surgen sus estructuras subjetivas y funcionales:
1º la Administración sujeta
a control;
2º los administrados,
titulares derechos subjetivos administrativos; y
3º la acción administrativa,
y la descripción de sus técnicas.
En concordancia con lo
anterior, se ha estructurado este Código en las partes («libros») que pueden
verse en el Índice.
Incorporamos, además de los
índices general (al inicio del libro) y temático (al final), tres sinopsis que
esperamos cumplan el rol de guía de tres temas en que la legislación es
necesariamente dispersa:
i) de la organización de la
Administración del Estado;
ii) de los estatutos
especiales de la función pública; y
iii) de las acciones
contenciosas administrativas.
IV. Agradecimientos
En esta cuarta edición me he
seguido beneficiando de la leal colaboración de Natalia Núñez Gutiérrez, quien
ha asumido nuevamente la ardua tarea de verificar las normas modificadas,
incorporarlas con las anotaciones correspondientes, realizar el listado de
modificaciones y actualizar el índice temático.
Mi agradecimiento también
está dirigido a esta casa editorial, que creyó en este proyecto, a pesar de que
a primera vista subvertía el orden de las cosas: ¿qué es eso de editar como
“código” una recopilación que no ha sido hecha por el legislador? Se trataba,
por cierto, de romper la tradición de dejar mansamente que sólo el legislador
nos ordene la escena normativa. Al respecto, cabe reconocer que el trabajo
realizado por el autor y su eficiente ayudante, con todos sus aciertos e
imperfecciones, fue entregado a un equipo especializado en el tratamiento de
información jurídico-normativa, integrado por Pablo Enríquez Arancibia y
Verónica Barrera Miranda, quienes incorporaron rigurosamente todas las
modificaciones pertinentes a los cuerpos normativos que componen este código.
Esta tarea consistió en una exhaustiva revisión de los textos legales, según su
publicación original en el Diario Oficial, y de sus modificaciones, lo que
queda consignado en las notas al pie de página en cada texto.
Fruto de este trabajo es la
confianza con que afirmamos que el Código Administrativo General proporciona
un texto rigurosamente puesto al día.
["Prefacio" a: Código Administrativo General, 4ª Edición,
(Santiago, Abeledo Perrot), 2011]
