30 de diciembre de 2011

Prefacio a "Código Administrativo General, 4ª Edición"



El Código Administrativo General forma parte de la familia editorial hoy llamada «Códigos Abeledo Perrot», aportando a esa colección una sistematización normativa del Derecho Administrativo.

I. Antecedentes: el origen académico de este Código

La colección de «Códigos Abeledo Perrot» está integrada en su mayoría por antiguos códigos, creados como tales por el legislador como reflejo del movimiento codificador del siglo XIX: es el caso del Código Civil y del Código de Minería, por ejemplo; y por otros más nuevos, como el Código de Aguas, de mediados del siglo XX, y por el novísimo Código Procesal Penal. Integra igualmente esta colección la Constitución Política, la que propiamente no ha sido denominada por el legislador como código; aunque es consistente su inclusión en la colección no sólo por su relevancia superlativa en nuestro sistema de fuentes, sino con la elegante costumbre académica de denominarla «Código Político».

Siguiendo una tradición extranjera de codificación académica o no legislativa de las normas de la disciplina especial del derecho administrativo (no podemos desconocer que emulamos en este sentido los casos del «Código de las leyes administrativas», impulsado por Eduardo García de Enterría en España; o del «Code Administratif», editado por la casa Dalloz en Francia, entre otros), y con el único ánimo de ordenar las normas existentes, ponemos a disposición de los lectores una selección de los textos de derecho administrativo que hemos considerado los más significativos y más frecuentemente utilizados por el ciudadano y las autoridades, por los profesionales y los estudiantes, por los abogados y los jueces.

Además de esta función meramente ordenadora, es posible que esta “sistematización de las leyes administrativas”, como reza su subtítulo, llegue a cumplir una labor cultural, en el sentido de mostrar de un modo didáctico el contenido principal de la disciplina del derecho administrativo. El contenido global de esta disciplina es difícilmente reconocible para el profano, dada la actual dispersión normativa; o, en palabras de ideario racionalista, dada la “ausencia de un cuerpo codificador”.

En fin, este texto, cuidadosamente editado, dará quizá una mayor prestancia a los profesores de derecho administrativo, quienes al ingresar a las aulas podrán acompañarse de un «código», sin sentirse desiguales a sus colegas de las ramas vecinas, que cuentan con él desde el siglo XIX, y así poder ofrecer de un modo menos anárquico, desde la perspectiva de las fuentes normativas, los primeros elementos de la materia a sus alumnos.

El autor de este texto no guarda ninguna ilusión de que, a raíz del orden aquí ofrecido, el legislador se sienta tentado a codificar todo el derecho administrativo; antes, al contrario, debemos considerar que esta sistematización asume el riesgo de hacer concebir tales ideas. Una actitud codificadora global hoy es sólo una añoranza racionalista y antihistórica; de su desarrollo no cabe quizá sino esperar una nueva escuela de la exégesis o un literalismo exasperante, que tiene inundadas nuestras mentes. Contentémonos con celebrar el movimiento codificador decimonónico, pero no para emularlos en el futuro, sino para realizar lo propio de nuestros tiempos: concebir cuerpos legales lo suficientemente coherentes con las materias reguladas, sin un ánimo inútil de plenitud, para no impedir la inevitable, ineludible y refrescante incorporación de los principios generales del derecho y de los valores que como argamasa los jueces y juristas debemos agregar al desnudo texto legal, mero proyecto de seguridad, certeza y justicia.

La edición de este código llena de satisfacción a su autor, que ha podido desempolvar un viejo proyecto, concebido poco después de su doctorado en Europa, en donde pudo conocer y utilizar con gran provecho las envidiadas recopilaciones española y francesa citadas. No resultaba fácil tomar un camino en el cual casi no existían precedentes en Chile.

II. Recepción académica y pública del Código

El favor del público, que hizo necesaria las sucesivas ediciones del Código Administrativo General, fue un evidente estímulo para asumir la tarea de actualización de esta obra de compilación normativa, que agradezco, como todo autor; pero debo reconocer que a tan evidente aliciente se unió, además, el favor de la crítica y una paradójica aventura judicial.

Debo agradecer la favorable acogida que buena parte de los profesores de Derecho Administrativo y abogados especialistas le han dado a esta obra, quienes en muchos casos, de diversas maneras, más o menos formales, no dudaron en comentarme espontáneamente amistosas y constructivas apreciaciones; en especial, la cita doctrinaria dedicada a este Código en un trabajo del profesor de la Universidad de Chile Carlos Carmona Santander y la extensa y elogiosa recensión del profesor de la misma universidad, Santiago Montt Oyarzún. Este último ha calificado al Código Administrativo General como una “fotografía” o “mapa” adecuado del Derecho Administrativo chileno, lo que espero sea así recibido en general, pues sentiré que no sólo ha sido un aporte a la práctica, sino además a la cultura de la disciplina. El profesor Montt, con su habitual sagacidad, ha captado también con sutileza lo esencial que es para nuestro objetivo de compilación y sistematización el uso privado que reivindico de la acepción decimonónica y racionalista de código; él lo sintetiza como una “desacralización” de dicha acepción de código. Es verdad. Y reitero la necesidad y legitimidad doctrinaria de codificar privadamente, bajo la expresión código, toda la legislación chilena; no sólo la administrativa, sino su integridad, hasta llegar a esa excelente meta, cuya idea ha sido lanzada por el mismo Santiago Montt, de una compilación, indexación o sistematización profunda y radical del sistema legal chileno.

Debo reconocer igualmente, aunque sea paradójico, el favor que ha significado a la publicidad de esta obra la inquietud generada en quienes han querido adoptar el papel de guardianes del buen o mal uso que, a su juicio, los autores podemos realizar de la expresión código.

Al respecto se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en Sentencia rol 1144 de 2008, quien ha captado el carácter de obra literaria de este Código, al señalar en sus considerandos 60 y 76: “Que, [el Código Administrativo General y el Código Administrativo Orgánico], consisten en la creación y edición de dos obras literarias que, al tenor de los registros respectivos, pertenecen al género de las monografías, esto es, de aquellas obras intelectuales escritas que consisten en una ‘descripción y tratado especial de determinada parte de una ciencia, o de algún asunto en particular’ de acuerdo a la acepción contenida en el Diccionario de la Lengua Española (22a edición)’ y ‘Que es axiomático que, siendo la composición de dichas obras el fruto de la libertad de expresión y de creación intelectual que la Constitución asegura (…), aunque se hayan titulado códigos, no son, ni podrían ser, producto de la actividad legislativa que exige la creación de los Códigos de la República, como tampoco, su edición y publicación, la edición oficial de alguno de ellos’”.

Dicho Tribunal, entonces, califica correctamente el carácter y finalidad de esta obra en que, usando literariamente la expresión «Código», hemos querido entregar una recopilación de normas de Derecho Administrativo para utilidad general.

III. Estructura del Código

En el Código Administrativo General ofrecemos una reorganización del material legislativo, clasificándolo según una sistematización que a nuestro juicio explica y ordena el núcleo dogmático del Derecho Administrativo.

A partir de tres aspectos medulares es posible exponer la disciplina del Derecho Administrativo y su regulación, de donde surgen sus estructuras subjetivas y funcionales:

1º la Administración sujeta a control;
2º los administrados, titulares derechos subjetivos administrativos; y
3º la acción administrativa, y la descripción de sus técnicas.

En concordancia con lo anterior, se ha estructurado este Código en las partes («libros») que pueden verse en el Índice.

Incorporamos, además de los índices general (al inicio del libro) y temático (al final), tres sinopsis que esperamos cumplan el rol de guía de tres temas en que la legislación es necesariamente dispersa:

i) de la organización de la Administración del Estado;
ii) de los estatutos especiales de la función pública; y
iii) de las acciones contenciosas administrativas.

IV. Agradecimientos

En esta cuarta edición me he seguido beneficiando de la leal colaboración de Natalia Núñez Gutiérrez, quien ha asumido nuevamente la ardua tarea de verificar las normas modificadas, incorporarlas con las anotaciones correspondientes, realizar el listado de modificaciones y actualizar el índice temático.

Mi agradecimiento también está dirigido a esta casa editorial, que creyó en este proyecto, a pesar de que a primera vista subvertía el orden de las cosas: ¿qué es eso de editar como “código” una recopilación que no ha sido hecha por el legislador? Se trataba, por cierto, de romper la tradición de dejar mansamente que sólo el legislador nos ordene la escena normativa. Al respecto, cabe reconocer que el trabajo realizado por el autor y su eficiente ayudante, con todos sus aciertos e imperfecciones, fue entregado a un equipo especializado en el tratamiento de información jurídico-normativa, integrado por Pablo Enríquez Arancibia y Verónica Barrera Miranda, quienes incorporaron rigurosamente todas las modificaciones pertinentes a los cuerpos normativos que componen este código. Esta tarea consistió en una exhaustiva revisión de los textos legales, según su publicación original en el Diario Oficial, y de sus modificaciones, lo que queda consignado en las notas al pie de página en cada texto.

Fruto de este trabajo es la confianza con que afirmamos que el Código Administrativo General proporciona un texto rigurosamente puesto al día.



["Prefacio" a: Código Administrativo General, 4ª Edición, 
(Santiago, Abeledo Perrot), 2011]