22 de mayo de 2006

Eficacia derogatoria y supletoria de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos




Resumen: La Ley Nº 19.880, de 2003, que “establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado” (en adelante, LBPA), junto con establecer unas “bases”, es supletoria respecto de “procedimientos administrativos especiales” contenidos en normas pre-existentes. Las técnicas de derogación tácita y supletoriedad permiten la aplicación efectiva de los nuevos estándares y garantías que establece la LBPA. Con ambas técnicas, la LBPA deroga tácitamente; y, a la vez, de rellena las lagunas de las leyes pre-existentes.

La LBPA, junto con establecer “bases” del procedimiento administrativo, consagra la aplicación supletoria de sus normas respecto de “procedimientos administrativos especiales”. De la utilización de estas técnicas normativas depende, la aplicación efectiva de las nuevas bases, estándares y principios que, como garantías de los administrados, contiene la nueva LBPA.

I. Derogación tácita y supletoriedad, como técnicas normativas, y los nuevos estándares valorativos de la LBPA

A. Técnicas de eficacia normativa. 1. La derogación tácita. La derogación es una técnica de reemplazo normativo que hace perder la eficacia de normas anteriores o antinómicas. La derogación tácita cumple la función de salvar antinomias (contradicciones entre dos preceptos formalmente vigentes). El Código Civil se refiere a ella en sus artículos 52 y 53.

La derogación tácita es una técnica normativa difícil, pues es necesaria una cuidadosa interpretación del contenido normativo de ambos preceptos: del posterior y del pre-existente, supuestamente derogado tácitamente; deberá analizarse la “pugna”, la “contradicción” entre ambos preceptos, y para ello será necesario no sólo comparar los signos, las palabras, las expresiones; sino será necesario analizar su sustancia normativa: su contenido valorativo. Y este contenido valorativo surge de las bases, estándares o principios que, indefectiblemente, el jurista y el juez obtienen de cada norma, como un destilado de la justicia, certeza o seguridad que contiene.

2. La supletoriedad. Es un método de integración normativa que opera integrando de un modo subsidiario el texto de las leyes de carácter general o común respecto de aquellas de carácter singular o de excepción (llamadas en la práctica, igualmente, leyes “especiales”; pero en este caso, no serían especiales de frente a otras de igual naturaleza especial, con las que se relacionan, sino serían especiales en relación a la de carácter general o común).

La técnica normativa de la supletoriedad se utiliza en aquellos casos en que la interpretación ofrecida por el jurista o por el juez ha resultado insuficiente para cubrir una laguna legal en el ordenamiento singular; en tal caso se recurre al ordenamiento legal general o común para extraer de él, la norma que pueda cubrir el vacío.

B. Los nuevos estándares valorativos de la LBPA. 1. La forma de los actos administrativos en el orden legal hasta 2003. Con la evidente finalidad de otorgar seguridad, certeza y justicia a las relaciones entre los administrados, de frente a la acción administrativa, establece hasta 2003 el ordenamiento regulaciones relativas a la forma de los actos administrativos, y a su procedimiento.

Establece la CP diversas normas relacionadas con el procedimiento administrativo; en especial, su art. 60 Nº18 señala como materia de ley «las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública». De aquí surge la terminología e idea normativa de “bases”.

La LOC sobre Bases Generales de la Administración del Estado, su artículo 3º y siguientes, establece y desarrolla una serie de normas o reglas básicas (el texto los llama “principios”) que debe observar la Administración del Estado, todos los cuales en definitiva se vinculan con los actos y procedimientos administrativos.

Este era el panorama normativo a la fecha de dictación de la nueva LBPA, en 2003. Habría que agregar, además, una nutrida jurisprudencia, sobretodo de la Contraloría General de la República, la que a través de sus dictámenes realizó una ingente labor creativa.

2. Nuevos estándares de los procedimientos en la LBPA. La LBPA establece nuevas bases, estándares y “principios”, como ella los llama, guiada por evidentes valoraciones de otorgar mayor certeza, seguridad y justicia en los procedimientos administrativos a todos los administrados. Es un reconocimiento de los derechos subjetivos públicos.

Una enumeración ejemplar podría ser la siguiente: 1º La gratuidad (artículo 6º); 2º La contradictoriedad (artículo 10 y 17, letra f); 3º La imparcialidad (artículos 11 y 12); 4º La inexcusabilidad (artículo 14); 5º La publicidad (artículos 17, letra a) y 21)[1]; 6º Un procedimiento de mayor racionalidad y justicia, derivándose los diversos derechos y exigencias procedimentales.

Entonces, es evidente que la nueva LBPA encontramos consagradas nuevas bases, de las que se derivan nuevos estándares o principios, a través de las normas indicadas, que incorporan por esa vía nuevos valores de seguridad, certeza y justicia.

Existe la necesidad hermenéutica de darle algún sentido a la expresión “base” que utiliza la Constitución, y el legislador lo hizo estableciendo dichas “bases”, pero con la terminología de “principios”, en sus artículos 4º a 17. Por lo tanto, en cuanto la nueva LBPA, acepta la terminología constitucional de “bases” tanto en su título, como en su frontispicio (se inicia la ley señalando “que establece y regula las bases…”), cabe asignarle algún contenido a dicha expresión, y la más coherente es descubrir tales bases en aquellos “principios” que enumera en su artículo 4º y desarrolla en los siguientes 5 a 17.

Además, sólo con quebranto al principio de la igualdad ante la ley podría pretenderse aplicar sólo a algunos administrados estos estándares y no a otros.

De ahí la necesidad de analizar, ahora, las técnicas que utiliza el legislador en la LBPA para lograr la necesaria eficacia normativa a sus nuevas regulaciones de las “bases” del procedimiento administrativo, para hacerlas aplicables a los procedimientos administrativos. Sin esta eficacia, por lo demás, habría sido inútil la tarea legislativa.

II. Derogación y supletoriedad: técnicas normativas que dan eficacia a la nueva LBPA

A. Técnicas normativas de la LBPA. El art. 1, inc. 1º LBPA, señala, bajo el subtítulo «procedimiento administrativo», lo siguiente:

«La presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria».

Por lo tanto, incorpora la ley dos técnicas normativas: la derogación tácita (mediante el establecimiento de «bases» regulatorias nuevas); y la supletoriedad.

Cabe analizar, entonces, en relación al procedimiento administrativo, qué significa: una ley de «bases», cuyo efecto normativo, según se dirá, es la derogación tácita (1); y, la supletoriedad, cuyo efecto es el relleno de lagunas (2).

1. Desde las nuevas “bases” a la derogación tácita. En la LBPA se ha utilizado la técnica de la derogación, en este caso tácita; y la derogación tácita se produce respecto de todas las leyes pre-existentes en aquellas partes en que contradicen los nuevos estándares “básicos” o “principios” a los que, todo procedimiento administrativo, a partir de ahora, “estará sometido” (como dice el art. 4º LBPA).

De este modo, si la LBPA establece las «bases» regulatorias de todo procedimiento administrativo, en aplicación del art. 60 N°18 CP, cabe entender que, a partir de 2003, toda regulación que contradiga estas bases ha quedado derogada tácitamente. Así, en ningún caso podrá considerarse válida una regulación de algún aspecto de la forma de los actos administrativos, esto es, del procedimiento administrativo, que sea derechamente contradictoria a los principios de certeza, seguridad y justicia que ahora se establecen, con necesaria igualdad ante la ley, para todos los administrados por la LBPA[2].

El efecto derogatorio de una ley de bases surge, entonces, de esta premisa: la nueva regulación «básica», opera al mismo tiempo como un mínimo y como un máximo legal. A partir de la dictación y plena vigencia de la LBPA, todas las leyes pre-existentes que no cumplen en sus regulaciones los estándares de certeza, seguridad y justicia fijados en la nueva LBPA, deben entenderse derogadas tácitamente, y, dada la laguna que a raíz de tal derogación se produce, en seguida, tales leyes necesitan de la aplicación supletoria de la LBPA para rellenar sus lagunas así producidas.

En suma, las leyes preexistentes que contienen regulaciones que contradicen los principios de certeza, seguridad y justicia que fijan estas bases a través de los nuevos estándares, se entienden derogadas tácitamente, derogación en la que arrastran a los reglamentos que las ejecutaban. Con mayor razón han quedado derogados los reglamentos autónomos que pudieron ser dictados antes de 2003, en todo lo que sean contrarios a estas bases.

2. De la inexistencia de procedimientos especiales (existencia de lagunas normativas) a la supletoriedad. En la LBPA, la técnica de la supletoriedad permite la integración normativa, evitando la existencia de lagunas en materia de procedimiento administrativo. Es la supletoriedad una técnica normativa dirigida a permitir la aplicación generalizada de la nueva regulación del procedimiento administrativo en todas aquellas situaciones en que no existan procedimientos administrativos “especiales” (vid. art. 1 LBPA). Así, la nueva LBPA «completa», todas aquellas leyes preexistentes que regulen de manera “incompleta” un procedimiento administrativo especial, con su nueva normativa general o común sobre procedimiento administrativo.

Es una cláusula real y propiamente supletoria la que contiene el artículo 1º inciso 1° de la LBPA. En este caso, la captura regulatoria, por la vía de la supletoriedad, no va dirigida hacia normas de otros sectores normativos que resultasen, por ejemplo, ser “especiales/autónomos” de frente al también “especial/autónomo” del procedimiento administrativo (como los actos de otros órganos del Estado, distintos a los enumerados en el artículo 2 de la LBPA, o los actos de organismos privados), pues ello produciría resultados hermenéuticos incoherentes.

La supletoriedad va dirigida a normas que forman parte del mismo sector del ordenamiento jurídico: de los actos administrativos de los órganos de la Administración; orden en que pueden coexistir con plena coherencia normas generales y “especiales/singulares/de excepción).

Dado que la LBPA en su art. 1º dice que «En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales [excepcionales], la presente ley se aplicará con carácter de supletoria», las leyes pre-existentes que simplemente no contenían regulaciones relativas a los nuevos estándares, son «completadas» por la nueva ley. Si esas leyes contenían regulaciones relativas a los estándares (siempre que no contradigan sus principios: pues serán derogadas tácitamente), siguen rigiendo, por especialidad.

Constituye así la LBPA un “complemento” normativo, una técnica de integración normativa, de tal modo que por la vía de la supletoriedad, se rrellenen todas las lagunas existentes. Y existirán lagunas en las leyes preexistentes cada vez que éstas no contengan regulaciones “especiales” relativas a procedimiento administrativo.

Estas dos técnicas normativas (derogación tácita y supletoriedad) son las que se articulan para la aplicación eficaz de todas las nuevas bases, estándares y principios que establece y regula la nueva LBPA. Y estas dos técnicas operan, así, de doble modo:

1º) con eficacia de derogación tácita de toda regulación preexistente sobre procedimiento administrativo que pugne con las bases y principios que establece la nueva LBPA; y

2º) con eficacia de relleno de lagunas de todas aquella regulaciones pre-existentes que no contengan normas “especiales” relativas a procedimiento administrativo; o para el caso que, conteniéndolas, estas normas especiales hayan perdido eficacia por la derogación tácita señalada sub a).

Conclusiones:

1º La nuevas bases, estándares y principios consagrados en la Ley de Bases de procedimientos administrativos, de 2003, tienen la eficacia de derogar tácitamente las normas preexistentes, que establecen procedimientos especiales, en el caso que contradigan o sean incoherentes con tales bases, estándares y principios.

2º La técnica de la supletoriedad, contenida en el artículo 1º de la Ley de Bases de procedimientos administrativos, de 2003, tiene la eficacia de rellenar las lagunas existentes en las leyes que establecen procedimientos especiales. Asimismo, rellena las lagunas producidas a raíz de las derogaciones tácitas que resulten de la aplicación de los nuevos estándares de seguridad, certeza y justicia que consagra la nueva LBPA.

3º La no utilización de estas técnicas normativas, cuando corresponda, puede implicar, a su vez, la inaplicación de los nuevos estándares y garantías de justicia, seguridad y certeza que en materia de procedimiento administrativo, a favor de los administrados, contiene la nueva Ley de Bases. 







1] Estándar y derecho público subjetivo a la publicidad que ha venido a ser reforzado en el nuevo artículo 8º de la Constitución, a partir de la reforma de 2005.
[2] Por ejemplo, toda norma de procedimiento especial que prescinda de toda notificación efectiva debe considerarse derogada tácitamente: quebranta los principios de publicidad y defensa, propios de un procedimiento racional y justo. Es el caso de la hipótesis de “notificación” presunta (más bien no-notificación) del art. 139 inc. 3° del Código de Aguas.
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[Publicado en La Semana Jurídica, Nº 289, 22 de Mayo de 2006]

1 de mayo de 2006

Dolientes parientes desheredados y falso testamento ante Notario: "Gianni Schicchi"



[Ópera inspirada en un episodio de “El infierno” de “La Divina Comedia" de Dante Alighieri.  La acción transcurre en 1299, en Florencia. El dormitorio de Buoso Donati. Los parientes están de rodillas, alrededor del lecho. Se lamentan doloridos ante su muerte]

PARIENTES: ¡Pobre Buoso! ¡Oh,Buoso, Buoso, toda la vida lloraremos tu partida!

UNO DE ELLOS: ¿Qué dicen en Signa? Ayer a la tarde lo decían en lo del panadero: “¡En el testamento ha dejado todo al convento!”

[Los parientes, siempre de rodillas, ya no piensan en las plegarias y se miran unos a otros, sorprendidos]

UN PARIENTE: Si el testamento está en manos de un notario... ¿quién lo sabe? ¡Podría ser una desgracia! ¡Si, en cambio, lo hubiese guardado en esta sala, sería una desgracia, pero para los curas y, para nosotros, esperanza!

[Búsqueda febril del testamento. Los parientes, enfurecidos, tiran todo lo que está en la  habitación al aire, revisan los cajones, aparadores, banqueras bajo la cama. Los pergaminos y papeles vuelan por el aire. Encuentran el testamento. Lo Ieen. Todos los rostros están absortos en la lectura. Repentinamente, los rostros comienzan a turbarse; expresión trágica; con ira reprimida]

PARIENTES: ¡Entonces era cierto! ¡Privarnos a todos de la herencia y hacer nadar a los curas en la abundancia!

[La exasperación, llegada al colmo, se aplaca poco a poco y vuelve el abatimiento. Algunos de los parientes lloran verdaderamente]

ALGUNO: Y no hay ningún modo de ... ¿cambiarlo? ¿modificarlo? ¿endulzarlo?...Hay una sola persona que puede aconsejarnos, tal vez, salvarnos …¿Quién? ¡Gianni Schicchi! Conoce y sabe todas las maldades de leyes y códigos.

[Entra Gianni Schicchi (un pillo florentino)]

PARlENTES: ¡Trate de salvarnos! ¡A usted no puede fal1átle una idea portentosa, una ocurrencia, un remedio, un recurso, un expediente! ...

G. SCHlCCHI: ¡Dénme el testamento! ( ... )¿Nadie sabe que Buoso estiró la pata? ( ... ) ¡Nadie! ¡Bien! ¡Entonces, nadie debe saberlo! ( ... ) ¡Lleven al muerto y los candelabros a la habitación del frente! ( ... ) Corran a lo del notario. [Díganle: “¡Señor Notario, pronto, a lo de Buoso Donati! ¡Ha empeorado! ¡Quiere hacer el testamento! Traiga los pergaminos: Pronto, sí no será tarde!” Y el notario llega. Entra a la habitación semioscura (... ) ¡en lugar de Buoso estoy yo! ¡Yo, Schicchi, con otra voz y forma!  Me hago pasar por Buoso, testando y dando al testamento forma.

[Como sofocados por la conmoción, los parientes rodean a Schicchi y le besan las manos y la túnica. Hablan de los bienes más valiosos: la casa de Florencia, la mula y los molinos de Signa]

PARIENTE: ¡Por la casa, la mula y los molinos) propongo someternos a la justicia, a la honestidad de Schicchi!

G SCHICCHT: Como quieran. Dénme las ropas para vestirme. ¡Pronto!( ... ) ¡Primero una advertencia! “¡A quien sustituye a otros, tomando su lugar en testamentos y legados, para él y sus   cómplices está el corte de la mano y luego el exilio!” ¡Recuérdenlo bien! Si fuésemos descubiertos.

[Visten a Schicchi con el gorro de dormir y la camisa de noche de Buoso. Están satisfechos y desocupan una mesa para el notario. Llega el Notario y los dos testigos]

NOTAIO: ¡Los testigos vieron, testes viderunt! ( ... ) Entonves, comienzo: “Por voluntad de Buoso Donati) escribo su testamento.

G. SCHICCHI: iAnulando, revocando y haciendo inválido todo testamento anterior! ( ... )Los florines en contante los dejo en partes iguales entre los parientes. ( ... ) Dejo la mula, esa que cuesta trescientos florines, que es la mejor mula de Toscana, a mi devoto amigo Gianni Schicchi.

[Los parientes: refunfuñando]

G. SCHICCHI: ¡Dejo mi casa de Florencia a mi querido, devoto y afectuoso amigo Gianni Schicchi!

[Los parientes estallan, furiosos]

G. SCHICCHI: Los molinos de Signa los dejo al querido, afectuoso amigo Gianni Schicchi!

[Grito de protesta de los parientes]

NOTARIO [con fuerza]: ¡No se perturbe la voluntad del testador!

[Apenas han salido el notario y los testigos, los parientes se arrojan contra Gianni que trata de defenderse como puede...] 



[Publicado en La Semana Jurídica, Nº 286, 1 de Mayo de 2006]