El país se enfrenta a una sequía real en
medio de una larga ausencia de políticas públicas adecuadas en materia de
aguas. La Administración y el Parlamento parecieran estar perplejos. ¡No hay
agenda de aguas!
La regulación de las aguas en Chile tiene su base en tres normas: el DL N°
2.603, de 1979, que configuró por vez primera los derechos de aguas, incluidos
los usos consuetudinarios; la Constitución de 1980, que declaró implícitamente
a las aguas como bienes nacionales de uso público, y de manera explícita la
garantía de la propiedad de los títulos de aguas; y el Código de Aguas de 1981
(modificado en 2007), que elimina barreras de acceso a la adquisición de nuevos
derechos de aguas y configura la libre transferibilidad de los derechos
adquiridos y el libre uso de las aguas a que se tiene derecho.
La finalidad de toda política de aguas es
lograr una gestión eficiente del recurso y una baja conflictividad en la
obtención y ejercicio de los derechos de aguas.
La “nacionalización” del agua apunta a una
precisión innecesaria, pues ya son bienes nacionales por declaración legal. El
rol de la nación, a través del Parlamento, no es disputar la propiedad de las aguas,
sino regularlas a través de decisiones legislativas adecuadas.
Pero las dos más notorias iniciativas de
política pública relacionadas con las aguas están completamente desajustadas
con la realidad y los verdaderos problemas de las aguas. Estos proyectos, en
verdad, no focalizan los temas o las sedes institucionales donde están los
problemas reales de las aguas.
Una iniciativa ya usual es el permanente
intento de “nacionalización” de las aguas. Es el caso de un mensaje
presidencial de enero de 2010 y de varias mociones parlamentarias. La
“nacionalización” del agua apunta a una precisión innecesaria, pues ya son
bienes nacionales, por declaración legal; además, el calificativo “nacional”
pareciera poco realista ante la evidencia de la autogestión “común” que los
usuarios hacen de las aguas a través de Juntas de Vigilancia, Asociaciones de
Canalistas y Comunidades, que es un enorme factum, no estatista, no
individualista, ni tampoco “nacional”. El rol de la nación, a través del
Parlamento, no es disputar la propiedad de las aguas, sino regularlas a través
de decisiones legislativas adecuadas.
Otra política pública, más reciente, ha
sido un proyecto de ley (mensaje Nº 006-359) del gobierno, como colegislador,
cuya finalidad es facultar a los directorios de las comunidades de aguas y de
las juntas de vigilancia para representar a sus miembros en los procedimientos
de perfeccionamiento de derechos de aguas. Dicho proyecto se encuentra en
primer trámite constitucional en el Senado.
La finalidad declarada del proyecto es
“hacer más expedito y cohesionado el procedimiento de perfeccionamiento de los
títulos de derechos de aprovechamiento de aguas”. Si bien cabe buscar
soluciones al problema del perfeccionamiento de los títulos de aguas, la vía
elegida por este proyecto es inadecuada, pues el mecanismo es un directo
quebranto a la garantía de la propiedad; distorsiona la esencia y naturaleza de
las organizaciones de usuarios en su tarea de autogestión de un recurso común;
originará conflictos en su interior hoy inexistentes en esa instancia, y
desnaturalizará la pacífica tarea usual de sólo distribuir las aguas; en fin,
es evidente que así la administración central elude una tarea que a ella le
corresponde.
En verdad, la falta de certeza de los
títulos de aguas estriba en que hoy la resolución de los conflictos (que se
desenvuelven al interior de la Dirección General de Aguas, mediante
oposiciones, y ante los tribunales ordinarios de justicia, mediante
reclamaciones) es inadecuada, por deficiencias en ambas instancias: la
autoridad no puede administrar y juzgar a la vez, y los tribunales no tienen la
especialidad necesaria.
¿Dónde debe estar el foco de las políticas
públicas de aguas? En dos aspectos esenciales: en la gestión (distribución) del
agua y en la resolución de los conflictos.
i) Cabe fortalecer la distribución que de las aguas realizan las juntas de vigilancia, y potenciar así su autogestión, como recurso común que es.
Las juntas de vigilancia ejercen la
función pública de distribución de las aguas, acotada territorialmente a la
cuenca u hoya hidrográfica donde ejercen jurisdicción; están integradas por los
usuarios y uno de su principales desafíos es el fortalecimiento de sus
facultades. Su rol debiese estar dotado de un desarrollo legislativo más
adecuado, y, en la práctica, debiesen incluir en su jurisdicción los derechos
no consuntivos y los de aguas subterráneas.
ii) Cabe poner fin a la creciente conflictividad, mediante la creación de tribunales de aguas (dos o tres, en las zonas norte, centro y sur). Es notoria la ausencia de una instancia especializada de resolución de conflictos de aguas, los que hoy están concentrados en la constitución de nuevos derechos de aguas; en la regularización de los antiguos derechos de aguas y, en algunos casos, en la gestión conjunta de aguas, como riego e hidroelectricidad.
ii) Cabe poner fin a la creciente conflictividad, mediante la creación de tribunales de aguas (dos o tres, en las zonas norte, centro y sur). Es notoria la ausencia de una instancia especializada de resolución de conflictos de aguas, los que hoy están concentrados en la constitución de nuevos derechos de aguas; en la regularización de los antiguos derechos de aguas y, en algunos casos, en la gestión conjunta de aguas, como riego e hidroelectricidad.
Los conflictos de aguas suelen ser de alta
complejidad técnica, para lo cual los tribunales ordinarios, integrados sólo
por abogados, han demostrado poca racionalidad o incapacidad técnica. Se
necesita un panel o tribunal de integración multidisciplinario para una mejor
resolución. Esta fue, por lo demás, una de las más relevantes y firmes
conclusiones de un reciente estudio del Banco Mundial, de 2011.
La creación de tribunales especializados
para las aguas, en fin, sigue la tendencia de nuestro país de ir especializando
las resoluciones de controversias más complejas (como en energía, en
medioambiente y otras).
[Publicado en La Tercera, 31 de marzo de 2013]
