Una equivocada doctrina viene sustentando la
tesis de la supletoriedad general del llamado "derecho común" (como
equivalente a derecho civil/Código Civil), basada en el artículo 4º CC.
El ejemplo paradigmático es el de la
responsabilidad patrimonial de la Administración (tema en que muchos autores
siguen refiriéndose a responsabilidad "civil" y
"extracontractual" del Estado), en que la doctrina civilista que
citamos más adelante, usando la técnica de la supletoriedad y lo escuetas que
resultan ser las normas especiales en la escasa regulación administrativa,
postula la aplicación lisa y llana de las normas y principios del derecho civil
en la materia.
En un trabajo anterior iniciamos el análisis
de este tema, analizando la verdadera y la falsa supletoriedad[1], lo que ahora continuamos.
El Código Civil no es supletorio de la normativa
de naturaleza no privada, como es la administrativa. No existe base normativa
para afirmar lo contrario. Además de la lex, en el ius (esto es,
en las disciplinas jurídicas de donde surgen principios e instituciones) la
distinción es nítida: el derecho civil es parte del derecho privado y el
derecho administrativo es parte del derecho público.
Es coherente y verdadera la supletoriedad del
Código Civil (CC) respecto de normas de naturaleza privada; pero es incoherente
dicha aplicación supletoria a relaciones de derecho administrativo. El artículo
4º del CC[2] es un caso de falsa
supletoriedad, pues su texto ("preferirán") ni sentido
permiten postular que el CC pueda rellenar todas las lagunas de las normativas
especiales (cabe recordar que el CC es una norma especial frente a la también
especial normativa administrativa).
Salvo que se intente sustentar la errónea
tesis, que critico en este trabajo, de ser tal código un orden
"común", como el baluarte normativo de todo el resto del ordenamiento
nacional, donde se encuentran todos los rellenos de lagunas posibles. Revisaré
críticamente estos planteamientos, pues la tesis del Código Civil como
supletorio de todo el resto del ordenamiento no sólo carece de base normativa,
sino además, es teóricamente incoherente.
1. LA OPINIÓN CORRECTA DE CIVILISTAS
TRADICIONALES: EL CÓDIGO CIVIL COMO NORMA SUPLETORIA SÓLO DEL DERECHO PRIVADO
En un texto muy tradicional de derecho civil[3], se estudia correctamente
el artículo 4º CC desde la perspectiva de las normas comunes (o generales) de
frente a las normas especiales, dando como ejemplo el caso del CC de frente al
Código de Comercio.
Además, al clasificar el derecho objetivo en
público y privado, señala que el derecho civil constituye el derecho privado
general y común.
Es "común", primero, "porque
todas las relaciones jurídicas privadas de los hombres que no están
disciplinadas por otra rama especial o autónoma del derecho, son regidas por el
Derecho Civil; y es común, en segundo lugar, porque sus principios o normas
generales suplen las lagunas o vacíos de las demás ramas del derecho privado
cuando ellas no aparecen inspiradas por principios singulares que contradigan a
los del común". [4]
Agrega que "con respecto al Civil,
las otras ramas del derecho privado constituyen normas especiales porque, en su
ámbito respectivo, derogan las reglas civilistas o las modifican". Y
que "la importancia de[l] Derecho Civil deriva principalmente de la
generalidad de su aplicación; sus normas llegan a suplir los derechos
especiales, mediata o inmediatamente, cuando éstos carecen de preceptos
adecuados sobre un asunto o materia propios de su competencia. Y como se ha
subrayado, este carácter supletorio erige al Derecho Civil en el representante
de la unidad del Derecho Privado que, en su diverso fraccionamiento (Derecho
Comercial, Derecho de Minas, Derecho del Trabajo, Derecho Industrial) adquiere
cierta cohesión unitaria a través de aquél"[5].
Esta es una
opinión muy razonable: el Código Civil como supletorio del resto del orden
interno de naturaleza privada. Es algo coherente.
2. EL INTENTO ACTUAL DE APLICAR EL CÓDIGO
CIVIL A RELACIONES PROPIAS DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO
No obstante, hay autores que no sólo suelen
considerar al Código Civil como "común" de las demás disciplinas del
derecho privado (como lo postulaban Alessandri et al, con razón), sino
además, con evidente exceso postulan al CC como común de todo el sistema
jurídico.
Es el caso de Corral Talciani[6] que postula la aplicación
de "los preceptos del derecho común (esto es, el Código Civil)" para
la regulación de la responsabilidad del Estado/Administración de frente a los
particulares, y señala que "en lo no previsto [por las leyes
administrativas], debe aplicarse el derecho común".
El mismo autor, en otro trabajo[7], intenta terciar en un
debate de los autores de derecho administrativo, relativo a la base normativa
de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en que algunos
sustentan que se deriva de una norma constitucional y otros que deriva de una
norma administrativa[8]. Corral nos ofrece una
tercera vía: señala que dicha responsabilidad administrativa es un tema ¡civil!
Y, para justificar su tesis, dedica un párrafo titulado "¿Existe el
derecho común? El rol del Código Civil"[9].
Señala que cabe reflexionar sobre el "derecho común o supletorio",
haciendo así sinónimas las expresiones.
Señala que existe un "corazón o espina
dorsal del orden jurídico a donde podemos recurrir cuando no haya previsiones
especiales o contrarias en algunas leyes o normativas específicas",
afirmando que es el artículo 4º del Código Civil la base normativa para llenar
todo tipo de lagunas en nuestro ordenamiento: "si la ley no dice nada
sobre un determinado tópico deben aplicarse las reglas generales y vamos a otro
cuerpo normativo, como por ejemplo el Código Civil". Es muy enfático
al señalar que dicho artículo 4º "traduce un principio más general que
inspira todo nuestro ordenamiento jurídico y le confiere una estructura
(siquiera aspiracionalmente) racional, orgánica y coherente. No habría
realmente ordenamiento si las disposiciones normativas operaran como islas
independientes sin conexión ninguna entre sí". Señala que "los
distintos cuerpos legales no operan solos, aislados unos de otros, sino sobre
la base de conceptos, de reglas, de principios, que ya forman parte del acervo
común de todo operador jurídico. Esta es la función del llamado Derecho común,
que en materia de derecho privado está representado por el Código Civil"[10].
Corral Talciani ofrece una doctrina extrema,
pues postula que el Código Civil puede aplicarse "como derecho común"
en el caso de la responsabilidad por hechos dañosos ocasionados por agentes de
la Administración (que él llama "responsabilidad ‘civil’ del
Estado"). Como se ve, en este caso, la técnica de la supletoriedad está
siendo postulada para operar todo un trasvase de normas a una materia en que
los principios y lógica interna son distintos, como las relaciones de derecho
administrativo.
En otras palabras, para nuestro autor la
relación jurídica de la responsabilidad administrativa la cuestión sería entre
privados. Este es un evidente exceso; nuestro autor equivoca su análisis en
la base, pues la responsabilidad de la administración no origina una relación
entre privados, sino entre el privado y la actuación de un órgano
administrativo en cuanto tal, tema que evidentemente es de derecho
administrativo, y que debe resolverse de acuerdo a normas, principios e
instituciones de naturaleza precisamente administrativa.
No nos detenemos ahora en el tema de fondo
(la responsabilidad administrativa), sino en la técnica de solucionar estos
casos mediante la "aplicación subsidiaria del derecho privado común a la
responsabilidad del Estado"[11]. Nótese aquí que nuestro
autor ya no se refiere al Código Civil, como ley o norma, que sea supletorio;
sino ahora al "derecho". Señala que "no hay impedimento alguno
para que puedan aplicarse supletoriamente las reglas del Código civil al
régimen de responsabilidad del Estado por falta de servicio previsto, ya sea en
la LBGAE o en la LOCM"[12].
Olvida nuestro autor preguntas propias de la
comprensión de una relación jurídica administrativa: ¿podrá desde el derecho
privado obtenerse normas y principios coherentes para analizar, por ejemplo, lo
que sea la "falta de servicio"? ¿será ese el concepto
dogmático administrativo adecuado, que cita con tanta soltura nuestro autor?
Esta falsa doctrina pareciera que ha
comenzado a operar como un mito jurídico, pues últimamente un autor (¿error?)
se refiere ya no a la aplicación supletoria de las normas del Código Civil,
sino que a la aplicación "subsidiaria"[sic][13].
3. UNA PROPUESTA DE CAMBIO NORMATIVO PARA
CONSAGRAR UNA ERRÓNEA TESIS
En realidad, esta es la opinión usual de los
actuales autores de derecho civil.
Por ejemplo, en un análisis colectivo del
artículo 4º CC se señala que dicha norma "refleja el principio de que
la ley especial prevalece por sobre la general"; y se agrega que "se
echa de menos la consagración de otro principio, a saber: que el Código Civil
constituye derecho común o supletorio, de modo que sus preceptos se aplican en
todos los asuntos para los que no haya legislación especial en contrario"[14].
Señalan los autores que la referencia a los
Códigos del Ejército y la Armada (entiéndase el Código de Justicia Militar) no
se sostiene, dado que "contiene regímenes jurídicos de derecho público,
como es adecuado para instituciones del Estado (…), de modo que la materia de
este código no puede considerarse especial con respecto a un código de derecho
privado como es el Código Civil"[15]. En otras palabras, los
autores sostienen, con razón, que sólo debería considerarse supletorio el
Código Civil respecto de materias de derecho privado.
Curiosamente, sin acusar inconsistencia con
lo anterior, señalan que en doctrina "no se discute que el Código Civil
contiene derecho común supletorio"[16]. Citan como legislación
comparada el art. 4º Nº 3 del Código Civil español (según la reforma de 1974),
que establece la supletoriedad. Tema que por lo demás, en cuanto a su posible
expansión al derecho administrativo, es discutido en ese país y la
jurisprudencia no lo acepta[17]. Pero señalan que resulta
importante "consignar en el artículo 4º el carácter supletorio del Código
Civil, siguiendo así el ejemplo del nuevo Título Preliminar del Código
español", agregando que "la existencia de una norma sobre el tema
zanjaría toda discusión sobre las normas aplicables cuando en la legislación especial no se contiene un
precepto de remisión al Código Civil, similar al contenido en el artículo 2º
del Código de Comercio"; y, terminan señalando, en el más puro estilo
racionalista: "La función integradora del derecho supletorio se explica en
el caso del Código Civil, por estar contenidos en él los principios
informadores del derecho común"[18].
Todo lo anterior lleva a los autores a
proponer el siguiente texto, como reforma del artículo 4º: "Las
disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias en el silencio de
otras leyes". Esperamos que no sean oídos por los legisladores.
Estas proposiciones de reforma (y otras
contenidas en dicho libro), son objeto de comentarios de tres profesores de
derecho civil (Hernán Corral Talciani, Ramón Domínguez Águila y Carlos Peña
González), ninguno de los cuales se refiere siquiera al tema abordado, sin
objetar su desarrollo. Pareciera claro que para ellos lo señalado por Guzmán
Brito y colaboradores es communis opinio.
4. ¿EL CÓDIGO CIVIL EN EL CENTRO DEL SISTEMA
JURÍDICO?
Es un trabajo más antiguo el que da base a
Guzmán Brito para ofrecer estas ideas, pues ya en 1993 plantea que cabe
considerar al Código Civil como centro del sistema jurídico[19]; lo hace a propósito de
su crítica al conocido trabajo de Natalino Irti (L’età della decodificazione)[20].
A los efectos del análisis de la
supletoriedad, en estos autores se trasluce esa communis opinio sobre la
naturaleza central, común del Código Civil, de frente a todo el resto de las
normas y disciplinas del derecho, que parecieran no existir como tales, sino
como parte de aquel gran bastión normativo y disciplinario denominado
"Código Civil".
Esto significa negar el carácter de
polisistema (según Irti), o de cosmos de disciplinas, todas ellas autónomas entre
sí (sin perjuicio de que algunas sean derecho común de frente a otras) dentro
del sistema jurídico. No es posible postular que todo el resto de las
disciplinas giran en rededor del derecho civil: ello es claramente pleonástico,
pues habría que pensar que sólo existe el derecho civil, el que no sólo sería
la espina dorsal del sistema jurídico, sino que lo sería todo, pues el resto de
las disciplinas es derecho civil o singular o especial, respecto al
general/común derecho civil.
¿Se trataría el resto de las disciplinas de
brazos o ramas del derecho civil, acaso? Ello parece desajustado y plantea
dificultades al momento de intentar asumir la especialidad de las relaciones
jurídicas administrativas y la autonomía misma de la disciplina del Derecho
Administrativo de frente al Derecho civil (disciplina esta última que es
llamada "común"), lo cual es razonable sólo respecto del resto del
derecho privado, pero no de frente a disciplinas de derecho público, como es el
caso de la disciplina del derecho administrativo.
Y ello resulta agravado en Chile dado el
sistema de control jurisdiccional vigente, en que no existe un juez
administrativo especializado, y la mayor tendencia de los jueces generalistas
es a resolver las cuestiones fronterizas con criterios civilistas.
Argumentos y análisis desde la teoría y la
historia del derecho, lo dejamos para otra oportunidad.
[1] VERGARA (2007a).
Véase asimismo un ejemplo legislativo de verdadera supletoriedad en un campo
del derecho público/administrativo, en VERGARA (2006); y un ejemplo
de correcta aplicación jurisprudencial de la supletoriedad en materia
administrativa, en el comentario VERGARA (2007b).
[2] El artículo 4º
del CC señala: "Las disposiciones contenidas en los Códigos de
Comercio, de Minería, del Ejército y de la Armada, y demás especiales, se
aplicarán con preferencia a las de este Código".
[3] ALESSANDRI, SOMARRIVA y VODANOVIC (2005)
1, 50-51.
[4] ALESSANDRI, SOMARRIVA y VODANOVIC (2005)
1, 84.
[5] ALESSANDRI, SOMARRIVA y VODANOVIC (2005)
1, 84.
[6] CORRAL (2003a) 307.
[7] CORRAL (2003b) 30-31.
[8] Véase un esquema en VERGARA (2005) 168-171,
con bibliografía.
[9] CORRAL (2003b) 30-31.
[10] CORRAL (2003b) 30-31.
[11] CORRAL (2003b) 40.
[12] CORRAL (2003b) 41.
[13] BARROS (2006)
501, no obstante los documentados e interesantes argumentos en la materia de
fondo: la responsabilidad patrimonial de la Administración.
[14] GUZMÁN y colaboradores (1999) 40.
[15] GUZMÁN y colaboradores (1999) 40.
[16] GUZMÁN y colaboradores (1999) 40.
[17] Cabe revisar, por ejemplo: GONZÁLEZ NAVARRO (1993)
1, 1223 y ss.; y GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ (2004) 1, 46.
[18] GUZMÁN y colaboradores (1999) 41.
[19] GUZMÁN (1993).
[20] Cfr. IRTI ([1979]1999).
_____________________________________
BIBLIOGRAFÍA CITADA
ALESSANDRI R., Arturo,
SOMARRIVA U., Manuel y VODANOVIC, Antonio (2005): Tratado de
Derecho Civil. Partes preliminar y general (Santiago, Editorial
Jurídica de Chile) T. 1.
BARROS BOURIE, Enrique (2006): Tratado
de responsabilidad extracontractual (Santiago, Editorial Jurídica de
Chile) 1230 pp.
CORRAL TALCIANI, Hernán
(2003a): Lecciones de responsabilidad civil extracontractual (Santiago,
Editorial Jurídica de Chile).
___ (2003b): "La
responsabilidad de los órganos del Estado: ¿régimen constitucional o régimen
civil?", en: Cuadernos de Extensión Jurídica Nº 7
(Responsabilidad civil de entidades corporativas), Universidad de los Andes
(2003) pp. 21-45.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo
y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón (1994): Curso de Derecho Administrativo, I (Madrid,
Thomson-Civitas) 845 pp.
GONZÁLEZ NAVARRO,
Francisco (1993) Derecho administrativo español (Pamplona,
Eunsa) 1, 1242 pp.
GUZMÁN BRITO, Alejandro
(1993): "Codificación, descodificación y recodificación del derecho civil
chileno", en: Revista de Derecho y Jurisprudencia (Santiago,
Editorial Jurídica de Chile), vol. XC, I, pp. 39-61.
___ (2001): El derecho privado
constitucional de Chile (Valparaíso, Ediciones
Universitarias de Valparaíso [de la Universidad Católica de Valparaíso]) 302
pp.
GUZMÁN BRITO, Alejandro y
colaboradores (1999): "Modificaciones al título preliminar del
Código Civil", en: Fundación Fernando Fueyo Laneri, Estudios
sobre reformas al Código Civil y Código de Comercio (Santiago, Editorial
Jurídica de Chile, 1999), pp. 40-42 (referente al artículo 4º CC).
IRTI, Natalino ([1979]1999): L’età
della decodificazione (4ª edición [1ª de 1979], Milán, Giuffrè) 220
pp. [contiene el prólogo: "L’età della decodificazione" vent’anni
dopo" (pp. 1-13)] [edición castellana de la 1ª edición italiana: La edad
de la descodificación (traducc. Luis Rojo Ajuria, Barcelona, Bosch, 1992) 214
pp.]
VERGARA BLANCO, Alejandro
(2005): "Panorama general del derecho administrativo chileno", en:
González Varas, Santiago (dir.): El derecho administrativo
iberoamericano (Granada, Instituto de Investigación Urbana y
Territorial) 791 pp.; lo citado en pp.135-183.
___ (2006): "Eficacia
derogatoria y supletoria de la Ley de Bases de los Procedimientos
Administrativos", en: La Semana Jurídica Nº 289, pp. 8-9.
___
(2007a): "Verdadera y falsa supletoriedad normativa", en: La
Semana Jurídica Nº 337, pp. 6-7.
___ (2007b): "Cómputo y prórroga de plazos en los
procedimientos administrativos especiales. Una correcta aplicación supletoria
de la LBPA", en: Jurisprudencia al Día Nº 60, pp.
821-822. [fe de erratas en: Jurisprudencia al Día Nº 62, p.
864.]
________________________________
[Publicado en: La
Semana Jurídica, N° 359, semana del 3 al 16 de octubre de 2007 (Santiago), pp.
6-7]
