“… La Corte
Suprema ha desarrollado una correcta línea jurisprudencial respecto de los
servicios personales habituales prestados en la Administración bajo la
modalidad artificial de un contrato a honorarios pero cuya vinculación reúne
características propias de una relación laboral, declarando aplicable el Código
del Trabajo…”
Dos recientes sentencias de la Cuarta Sala (Laboral) de la Corte
Suprema (CS), de 19 de abril, en los casos Ríos
Salazar con Serviu(2016) y González
Vera y otros con Municipalidad de Talca (2016),
reafirman una correcta línea jurisprudencial, nacida hace tan sólo un año, que
califica como de naturaleza laboral los servicios personales habituales
prestados bajo la artificial modalidad de un contrato a honorarios en órganos
de la Administración. El primer caso de esta nueva línea (que ya cuenta con
cinco precedentes y un curioso tropiezo intermedio) fue Vial Paillán con Municipalidad de
Santiago (2015), de 1° de
abril de 2015. De ello comento y doy noticia.
El Derecho laboral administrativo (esto es, el relativo a los funcionarios que prestan servicios personales al interior de los órganos de la Administración) ha sido objeto de novedosas interpretaciones jurisprudenciales, las que han versado principalmente sobre los siguientes cuatro aspectos críticos de las relaciones “laborales” de quienes prestan servicios personales al interior de los órganos de la Administración: (i) la tutela laboral de los funcionarios de la Administración; (ii) la cuestionada figura de la subcontratación y su aplicación en los servicios públicos; (iii) los derechos y expectativas de los funcionarios a contrata; y (iv) la precariedad de las relaciones laborales bajo contratos de honorarios en que se encuentra un gran porcentaje de trabajadores de la Administración.
El personal al servicio de la Administración se denomina funcionario público; son considerados como tales los funcionarios de planta y a contrata; estos funcionarios ocupan un cargo público y desarrollan una actividad o función propia de la institución, órgano o servicio en el que se desempeñan. A los funcionarios de planta (también llamados de carrera) se les aplica el régimen jurídico de carrera funcionaria: es un sistema integral de regulación del empleo público, fundado en los principios de jerarquía, profesionales, técnicos, dignidad de la función pública, estabilidad, y otros. Es un cargo permanente y cada funcionario puede ser nombrado como titular, suplente o subrogante. Por su parte, los funcionarios de empleo a contrata desempeñan una función de carácter transitorio y sólo acceden a ciertos beneficios de la carrera funcionaria. Se excluye de esta categoría (esto es, no son funcionarios públicos) el personal contratado a honorarios. La línea jurisprudencial que comento se refiere a este último caso.
La ley contempla una regla especial/excepcional para las contrataciones a honorarios [en los arts. 11 Ley N° 18.834, de 1989, sobre Estatuto Administrativo (EA) y 4° Ley N° 18.883, de 1989, que aprueba Estatuto Administrativo para funcionarios municipales (EAFM)], en la que sólo autoriza tales contratos para el caso de profesionales, técnicos o expertos que realicen labores accidentaleso cometidos específicos y no habituales de la institución en que se desempeñan. Agrega además la ley que “las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto”.
El problema surge en los casos en que la Administración contrata a personas bajo la modalidad “a honorarios” (esto es, supuestamente para labores accidentales), pero de un modo artificial pues en realidad tales personas deben desarrollar labores habituales del órgano administrativo, a través de servicios permanentes y sujetos a horario; conformándose en los hechos un vínculo de subordinación y dependencia entre el funcionario “a honorarios” y el órgano administrativo que lo ha contratado.
La cuestión es: ¿a qué régimen jurídico se encuentran sujetos quienes prestan esos servicios personales así descritos? Cabe descartar la aplicación de los estatutos (EA o EAFM), por expreso texto de la ley (arts. 11 inc.final EA y 4 inc.final EAFM). ¿Se aplica supletoriamente el Código Civil o el Código del Trabajo? Al respecto, ha habido una evolución jurisprudencial.
i) hasta 2014 la CS consideró que los funcionarios a honorarios estaban únicamente regulados por el propio contrato (y supletoriamente por el Código Civil); no aceptaba la aplicación supletoria del Código del Trabajo (*).
La CS rechazó sistemáticamente las demandas de funcionarios contratados a honorarios, interpuestas en contra de órganos administrativos (diversos servicios públicos y municipalidades) ya sea por despido injustificado o nulidad de despido u otros casos, fundándose en que tales contrataciones a honorarios se regulaban únicamente por la norma especial contenida en los respectivos estatutos de los funcionarios (EA [Administrativo] o EAFM [Municipal]), lo que significó declarar inaplicables las normas del Código del Trabajo.
ii) Pero, a partir de abril de 2015, una nueva y coherente línea jurisprudencial en materia de funcionarios a honorarios ha venido a mejorar el estándar de tal relación (**).
Es en el caso Vial Paillán con Municipalidad de Santiago (2015) que la CS conociendo de un recurso de unificación de jurisprudencia, cambia completamente su criterio anterior, declarando aplicable el Código del Trabajo a los funcionarios contratados a honorarios por la Administración dado que la naturaleza de la relación de las partes resulta ser, en la realidad, de índole laboral. La CS ha mantenido su criterio en sentencias sucesivas de los casos Medina Jorquera con Municipalidad de San Antonio (2015), Guzmán Tapia con Serviu (2015), Ríos Salazar con Serviu (2016) y González Vera y otros con Municipalidad de Talca (2016), ello con los votos de los ministros titulares de la Cuarta Sala: Chevesich, Blanco, Muñoz (Andrea), Muñoz (Sergio) y Cerda.
En estas sentencias (en especial en la última: González Vera, que es firmada por los cinco ministros señalados, titulares e integrantes de la Sala Laboral) se ofrecen tres sólidos argumentos para el cambio jurisprudencial. Primero, realiza la CS una acertada interpretación del art.1° del Código del Trabajo, declarando que tal código siempre debe aplicarse para aquellos casos en donde exista una vinculación laboral entre una persona natural y la Administración, reafirmando así la calidad de estatuto laboral común y supletorio de ese código; ello a través de una perspicaz lectura de la regla/excepción/y contra-excepción contenidas, respectivamente, en los incisos 1°/2°/y 3° de esa disposición legal. Segundo, funda además la CS su decisión en el principio/base/rector de las relaciones laborales de la primacía de la realidad recogido en los arts. 7 y 8 inc.1° del Código del Trabajo. Tercero, señala además la CS que la Administración no puede invocar el principio/base de legalidad de los arts. 6 y 7 de la Constitución, para justificar esta artificial contratación laboral, pues eso significaría aceptar, al mismo tiempo, la precariedad e informalidad laboral al interior de la Administración. Concluye así la CS que los funcionarios contratados a honorarios al no estar regidos ni por el EA, ni por ningún otro régimen especial, se encuentran amparados por el régimen común y supletorio para todos los trabajadores, contenido en el Código del Trabajo.
Cabe destacar entonces esta correcta línea jurisprudencial. No sólo demuestra soltura teórica al aplicar dos técnicas relevantes en la interpretación de la regulación vigente: primero, la supletoriedad como técnica de integración normativa, y, segundo, el principio/base de primacía de la realidad, haciendo primar las verdaderas relaciones y actividades que realiza cada día a día el funcionario/trabajador “a honorarios” al interior del órgano de la Administración, por sobre lo literal de lo pactado (un contrato a honorarios). También estas sentencias constituyen un mensaje a la Administración, pues lo que ha venido a realizar la CS, de un modo delicado pero igualmente claro, es a recordar que no es aceptable el verdadero fraude a la ley de intentar incorporar a la fuerza estas relaciones habituales y dependientes en las hipótesis de los arts. 11 del EA y 4 del EAFM.
Es posible agregar, aunque no lo dice así la CS, que todo lo anterior está, además, en conexión íntima con el principio constitucional de la igualdad de garantías jurídicas de todos los trabajadores del país; pues no es aceptable que existan relaciones laborales precarias precisamente al interior de los órganos de la Administración, todos los cuales están sujetos al principio/base de la juridicidad. La línea jurisprudencial anterior a 2015 se había traducido en un verdadero desamparo jurídico a quienes se encontraban vinculados con la Administración, quedando así en una condición de empleo precario, con desigualdad respecto de los demás trabajadores. La jurisprudencia anterior, en verdad, había cerrado los ojos ante el artificio usual de contratar personas bajo la modalidad “a honorarios” pero para realizar labores permanentes, en circunstancias que la ley sólo autoriza este tipo de contratación para labores específicas y transitorias. Era y es un verdadero fraude a la ley.
iii) Pero, existe un tropiezo, una sentencia contradictoria con la nueva línea jurisprudencial (***).
Llama la atención que en medio de esta línea jurisprudencial la misma Cuarta Sala de la CS haya emitido una sentencia contradictoria con las anteriores, en el caso Pradines y otros con Municipalidad de San Juan de la Costa (2015); es el resultado de la conformación de la Sala con dos abogados integrantes y el Ministro Aránguiz. Cabe señalar, no obstante, que esta es una sentencia de mayoría, pues los Ministros Chevesich y Blanco reafirmaron en voto disidente la línea jurisprudencial actual de la CS en la materia. Esta sentencia vuelve a la antigua línea de la CS señalando que los funcionarios no pueden entenderse como trabajadores debido a que se encontraban contratados a honorarios, añadiendo como argumento que las municipalidades y otros órganos de la Administración del Estado no tienen la facultad para contratar funcionarios de acuerdo a la normativa del Código del Trabajo, salvo norma expresa (olvidando los firmantes de esa sentencia, por cierto, que de ese modo lo que resulta es la convalidación de una degradada o precaria contratación de personal).
iv) ¿Y la fiscalización de estos nuevos estándares? Dado entonces que la más Alta Magistratura judicial, renovando su jurisprudencia, ha declarado la antijuridicidad de la contratación de servicios personales habituales bajo la modalidad de honorarios, cabe preguntarse, ¿no se debiera originar una fiscalización para el cumplimiento de estos nuevos estándares? Tal tarea le corresponde:
1°) a la Dirección del Trabajo, quien (en virtud del art. 1° letra a) del DFL 2, de 1967, que dispone la reestructuración y fija las funciones de la Dirección del Trabajo) tiene la potestad/deber de “fiscalización de la aplicación de la legislación laboral”, y
2°) a la Contraloría General de la República, quien tiene el control de legalidad de los actos administrativos y la fiscalización de los órganos de la Administración (en virtud de los arts. 98 y 99 de la Constitución, y 1°, 16 y 17, entre otros, de la Ley N° 10.336, de 1952, de organización y atribuciones de la Contraloría General de la República).
(*) Sentencias de la antigua línea jurisprudencial de la CS que hacían primar la literalidad del contrato a honorarios por sobre la real naturaleza de la relación laboral.
i) Aravena, Germán y otro con Municipalidad de Maipú (2007): CS 27 septiembre 2007 (Rol N°4908-2006). Cuarta Sala. Ministros: Libedinsky; Marín; Álvarez; Pérez Paredes; Valdés. [Casación]
ii) Morales, Mario con Municipalidad de Maipú/i> (2007): CS 27 septiembre 2007 (Rol N°5914-2006). Cuarta Sala. Ministros: Marín; Álvarez; Valdés; Libedinsky; Pérez Paredes [Casación]
iii) Gallardo, Jorge y otro con Municipalidad de La Florida (2007): CS 16 octubre 2007 (Rol N°6542-2006). Cuarta Sala. Ministros: Marín (redactor); Libedinsky; Valdés; Pérez Paredes; Álvarez [Casación]
iv) Ormeño, Nelson con Municipalidad de Maipú (2008): CS 24 diciembre 2008 (Rol N°7138-2008). Cuarta Sala. Ministros: Torres; Valdés; Pérez Paredes (redactora); abogado integrante: Mauriz y Cárcamo [Casación];
v) Adasme, Jessica con Municipalidad de La Florida (2010): CS 16 marzo 2010 (Rol N°240-2010). Cuarta Sala: Ministros: Silva Gundelach; Marí (redactor); Egnem: abogado integrante: Jacob y Figueroa [Casación].
vi) Zapata, Paula con Municipalidad de Maipú (2010): CS 21 de abril 2010 (Rol N°319-2010). Cuarta Sala: Ministros: Valdés; Pérez Paredes; Maggi (redactora); Egnem; abogado integrante: Figueroa [Casación]
vii) Municipalidad de Maipú con Carlos Naranjo y otros (2010): CS 18 de mayo 2010 (Rol N°893-2010). Cuarta Sala: Ministros: Valdés; Pérez Paredes; Marín (redactor); Egnem; abogado integrante: Bates [Casación]
viii) Municipalidad de Maipú con Elizabeth Mujica (2012): CS 3 de enero 2012 (Rol N°4785-2011). Cuarta Sala: Ministros: Fuentes; Pérez Paredes (redactora); Egnem; Pfeiffer; Valdés. [Casación]
(**) Sentencias de la nueva línea jurisprudencial de la CS que aplican el principio/base de la primacía de la realidad.
i) Vial Paillán, Juan con Municipalidad de Santiago (2015): CS 1 abril 2015 (Rol N°11.584-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco (redactor); Chevesich; Muñóz S.; abogado integrante: Lagos y Prieto [Unificación de Jurisprudencia].
ii) Medina Jorquera, Margarita con Municipalidad de San Antonio (2015): CS 9 julio 2015 (Rol N°24.388-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco; Chevesich (redactora); Muñoz S.; Cerda: abogado integrante: Etcheberry. [Unificación de Jurisprudencia]
iii) Guzmán Tapia, Jorge con Servicio de Vivienda y Urbanismo (2015): CS 6 agosto 2015 (Rol N°23.647-2014). Cuarta Sala. Ministros: Chevesich; Muñoz S.; Cerda: abogado integrante: Lagos y Prado (redactor). [Unificación de Jurisprudencia].
iv) Ríos Salazar, Boris con Servicio de Vivienda y Urbanismo de Los Ríos (2016): CS 19 abril 2016 (Rol N°8.002-2015). Cuarta Sala. Ministros: Muñoz S. (redactora y voto disidente); Blanco; Chevesich; Muñoz G. (prevención): abogado integrante: Pizarro. [Unificación de jurisprudencia]
v) González Vera, Verónica y otros con Municipalidad de Talca (2016): CS 19 abril 2016 (Rol N°5.699-2015). Cuarta Sala. Ministros: Muñoz G; Blanco (redactor); Chevesich; Muñoz S. y Cerda [Unificación de jurisprudencia].
(***) Única sentencia de la CS contradictoria con la nueva línea jurisprudencial, que aplica la literalidad del contrato de honorarios
i) Pradines Pradines, Claudia y otros con Municipalidad de San Juan de la Costa (2015): CS 5 agosto 2015 (Rol N°24904-2014). Cuarta Sala. Ministros: Blanco (voto disidente), Chevesich (voto disidente), Aránguiz; abogados integrantes: Correa y Prado (redactor). [Unificación de jurisprudencia]
Alejandro Vergara Blanco
Profesor titular de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Católica de Chile
[El Mercurio Legal, columnas, lunes 2 de mayo de 2016]
