No cabía dejar más tiempo
sin comentar Sociedad Contractual Minera Copiapó con Soquimich [y Dirección
General de Aguas] (Corte Suprema, rol 29714-2014) (*), pues se trata de una
sentencia en apariencia de sencilla redacción, pero de gran sofisticación en
cuanto utiliza tres relevantes temáticas muy usuales en el Derecho Administrativo
más estandarizado. La Corte Suprema realiza un efectivo control de la
discrecionalidad de la Administración, devenida arbitrariedad en este caso (que
es donde se pone en riesgo cada día el Estado de Derecho), utilizando con
perspicacia dos técnicas propias de la aplicación de las fuentes del Derecho:
supletoriedad normativa en el caso de las leyes existentes y principios
jurídicos, para ir más allá de la ley.
El caso se suscitó a raíz de
los siguientes hechos:
i) una antigua solicitud de
derechos de aprovechamiento de aguas, del año 2000, la que el órgano
administrativo denegó en 2001, por “falta de recursos hídricos disponibles”; el
solicitante interpuso un recurso de reconsideración ante el mismo órgano, el que
quedó sin resolver durante doce años; no obstante, inesperadamente, en 2012,
aduciendo “nuevos criterios técnicos” emanados de estudios realizados el año
inmediatamente anterior, dispone “continuar la tramitación del expediente
administrativo”.
ii) ante esta situación, un
tercero interesado (de aquellos que según el art.21 N°2 de la Ley 19.880, de
2003, de bases de los procedimientos administrativos [LBPA], “sin haber
iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte”) solicitó “que se le tuviera por parte en
el procedimiento administrativo”, oponiéndose a la constitución de los derechos
de aprovechamiento, pues afectaban sus intereses. El órgano administrativo
rechazó la solicitud del tercero de considerarse parte interesada, argumentando
que el Código de Aguas contiene una supuesta “regla especial” en cuanto a la
comparecencia de terceros y que el art. 21 LBPA es inaplicable (la teoría del
Departamento Legal de ese Servicio fue que toda presentación de un tercero es
extemporánea si no se hace dentro de los 30 días siguientes a la solicitud [en
este caso habría que haberla presentado en el año 2000]).
iii) En contra de esta
decisión, el tercero interesado presentó primero un recurso de reconsideración
ante el mismo Servicio, el que fue rechazado; luego presentó un recurso de
reclamación ante la Corte de Apelaciones de Santiago (la que, con bastante
ceguera, lo rechazó) y sólo la Corte Suprema (con singular prisma) lo acogió,
desarticulando una clara arbitrariedad y anulando toda esta actuación viciada.
La pretensión de la
Dirección General de Aguas era insostenible: pretendía seguir adelante con el
procedimiento en solitario con el solicitante original, barriendo hacia afuera
de tal procedimiento a cualquier interesado que se le pusiera en el camino
mediante una maniobra burda de impedirle lo más básico del Estado de Derecho,
en su faz procedimental: que los particulares interesados puedan aducir
alegaciones y aportar documentos o elementos de juicio en cualquier
procedimiento que pueda afectar sus intereses (art.10 LBPA, entre otros textos
legales); situación similar a la bilateralidad de la audiencia en materia
procesal judicial.
Frente a tales pretensiones,
el método de análisis de la sentencia es ejemplar: 1°) descarta el argumento de
la inaplicabilidad de la LBPA en materia de aguas, desechando la excepción de
extemporaneidad, aunque un particular haga valer sus derechos aún después del
plazo de oposición de 30 días, contados desde la solicitud original, lo que, en
términos claros significa una verdadera derogación tácita de la preclusión
pretendida por la Administración (consid.8°, 9° y 10°). 2°) Una vez descartada
la dificultad procedimental, la Corte se introduce en el núcleo vicioso de la
decisión; la pondera mediante el uso de principios.
La Corte Suprema, en verdad,
emite un fallo principialista, en base a principios de diversa índole:
i) ya sea transcribiendo los
propuestos por la doctrina en materia de aguas: seguridad jurídica, certeza de
derechos, protección de derechos de terceros, unidad de la corriente (consid.
6°);
ii) ya sea incorporando en
su decisión algunos principios positivados en la legislación, incluso con ese
apelativo (usualmente lo hace el legislador, pero es confuso, como he
argumentado en alguna ocasión anterior; pues el legislador crea reglas y no
principios): así los de juridicidad, responsabilidad, eficiencia, eficiencia,
eficacia, impulsión de oficio, probidad, transparencia, en una larga cita y
enumeración (consid.12°);
iii) ya sea incorporando dos
“nuevos” principios de congruencia y racionalidad, que la misma sentencia
formula y señala con total pertinencia; señalando la necesidad de que la
Administración actúe respetando los, “[dado] que las facultades que la ley le
otorga a la administración no pueden ejercerse de manera arbitraria ni
discriminatoria” (consid. 11°). Ambos, incongruencia y racionalidad, son
valores que la sentencia extrae de la vida social, que en el caso de la
Administración se traduce en una exigencia de validez de su actuación. En otras
palabras, la Corte señala que la Administración no sólo tiene que cumplir la
ley, sino que también debe observar estos principios, que si bien no emanan de
la ley, son fuente de Derecho; y tanto es así, que se transforman en la base de
la anulación que hará del acto administrativo.
De ahí que la Corte Suprema,
con soltura argumentativa, en un caso difícil y utilizando la técnica de los
principios jurídicos, ha ponderado arbitrariedad e irracionalidad en la
actuación de un órgano administrativo que había quedado tradicionalmente
marginado de un efectivo control judicial, dada la deferencia judicial que
suele observarse en relación a sus criterios y pronunciamientos.
Para anular toda esa
actuación administrativa, la Corte Suprema llegó a la convicción de que el
órgano administrativo había actuado de manera incongruente (alterando la
exigencia de una actuación coherente entre las ideas expuestas y las acciones)
e irracional (esto es, obrar de acuerdo a impulsos y no conforme a la razón),
lo cual es no sólo una grave descalificación a la actuación de un órgano de la
Administración, sino que implica incorporar un valor social (ser congruente;
ser racional) como exigencia a la actuación de los órganos que la integran.
Eso significa actuar como un
verdadero Tribunal del contencioso administrativo, pues lo más propio de la
justicia administrativa es revisar el ejercicio de la discrecionalidad, para
verificar si hubo o no arbitrariedad o antijuridicidad; en este caso, la Corte
descubrió vicios más profundos aún: incongruencia e irracionalidad, los que
transformó en principios jurídicos (pues no están previamente formulados de ese
modo por el legislador). Así nacen los principios jurídicos; se gestan en cada
caso en que, como éste, los jueces van más allá de la ley, y capturan el
Derecho desde la vivencia de valores que saltan ante nuestros ojos, como es la
necesidad de que seamos congruentes y racionales. Todo lo cual es muy denso
jurídicamente, pues resalta una vez más que dos son las fuentes democráticas
del Derecho: leyes y principios. La democracia, entonces, no sólo se palpa en
las elecciones periódicas, ni en la conformación de los parlamentos, ni en la
votación de las leyes. También la democracia se palpa positivamente en las
sentencias de los jueces, cuando ofrecen una mirada plena del Derecho: a través
de un Derecho democrático (compuesto tanto por leyes como por principios) y
controlan de ese modo la arbitrariedad de la Administración.
(*) Corte Suprema, 20 de
mayo de 2014 (rol 29.714-2014). Tercera Sala: ministros: Pierry, Egnem,
Sandoval (redactora) y Aránguiz; abogado integrante: Lagos.
[El Mercurio Legal,
06 de noviembre de 2015]
