16 de abril de 2008

Naturaleza jurídica de la riqueza mineral (II): ¿Existe propiedad de los minerales in rerum natura?



Resumen: Critica y analiza el autor la posibilidad de considerar como “propiedad”  la riqueza mineral in rerum natura, esto es, mientras se encuentra en los yacimientos, y ofrece una respuesta cercana a los fines de los órganos del Estado y a la realidad de la utilización de los yacimientos minerales[1].


El primer problema jurídico que plantea la disciplina del derecho de minería, es la naturaleza jurídica de la riqueza mineral in rerum natura. Hasta ahora tal riqueza ha sido ligada de un modo patrimonial: o al Estado; o, negando tal vínculo estatal, ha sido ligada al particular, también de modo patrimonial, una vez «descubierto» un yacimiento mineral.

La respuesta que cabe hoy es distinta: en realidad tal riqueza ha sido sustraída jurídicamente ab initio tanto de la esfera estatal como de la esfera privada; ha sido publificada, esto es, ha operado un acto regulatorio: la publicatio; de ahí que la explicación jurídica de lo que sea la riqueza mineral provenga del manejo de conceptos de índole pública. Por tales razones es en el sector del derecho público de la ciencia jurídica en donde entronca el derecho minero; las instituciones y principios del derecho privado o civil no es posible aplicarlos en esta materia, pues están construidos para explicar las relaciones inter privatos, de sectores no publificados.

1. La disputa: «propiedad» estatal o privada de las minas. Los pretendidos vínculos de «propiedad» pueden graficarse así:

(i) Siguiendo la pretensión de quienes sustentan la tesis «patrimonialista», ¿existe una «propiedad estatal» sobre toda la riqueza mineral in rerum natura?; esto es, de las minas en bloque (o las menas», más bien); o,

(ii) Siguiendo la pretensión de quienes sustentan la tesis del «dominio eminente», ¿existe una «propiedad privada», sobre el yacimiento una vez descubierto u otorgado un derecho a explotar mediante una concesión? (la ya arcaica o anacrónica «propiedad minera»).

Para ambas preguntas caben respuestas negativas, pues tales vínculos son irreales, pues jurídicamente no existe ni la «propiedad estatal» ni la «propiedad privada» sobre las minas; las instituciones jurídicas aplicables, como se comprobará, son otras: la publicatio (respecto de la acción regulativa) y los derechos subjetivos mineros (respecto de las titularidades privadas).

No siempre es necesaria la institución de la propiedad para explicar las realidades humanas donde hay contacto con los bienes. Tal institución (no obstante su rico contenido ante el derecho civil) no tiene aquí -en el derecho de minería- operatividad para definir vínculos con la riqueza minera en bloque, in rerum natura, con las menas. Sencillamente, ante el derecho minero, y a pesar de toda la tradición legislativa histórica y de los propios términos de la lex vigente, y de la coloquialidad común, más o menos especializada, más o menos periodística, ninguna de sus instituciones centrales se conecta con la propiedad.

Ello no implica más o menos seguridad, certeza o justicia en las instituciones que contiene el derecho vigente, pues la segregación dogmática de la «propiedad» del derecho de minería es un intento de precisión conceptual, y sólo dice relación con las titularidades o vínculos «internos» del derecho de minería. Distinta es la situación garantística, derivada del art. 19 nº24 inc. 9º CP, según el cual sobre el «derecho (concesión) minero» se tiene, a su vez, propiedad; es un aspecto «externo» (de la protección constitucional).

Gran parte de la actual indefinición de las instituciones que integran el núcleo dogmático del derecho de minería se debe a la permanente actitud de la doctrina, de las leyes y de la jurisprudencia, desde el siglo XIX, de introducir en su explicación principios de derecho civil, de derecho privado; principios éstos que son claramente inadecuados para tal fin. El derecho civil, de los bienes privados, está configurado como un derecho inter privatos, lo que le impide ofrecer desde su perspectiva una explicación de las funciones o potestades que la legislación establece y la realidad impone para los órganos del Estado en relación a algunos bienes, como la riqueza mineral.

¿Es posible utilizar el concepto de «propiedad» para explicar la naturaleza jurídica de la riqueza minera? No se trata éste de una toma de posición política de rechazo o aceptación de la propiedad en las relaciones sociales; sino un problema estrictamente dogmático-jurídico, relativo al análisis que desde la ciencia jurídica cabe realizar a partir de los textos legales vigentes. Tampoco se trata de poner en duda la gran importancia individual y social de la propiedad en las relaciones entre privados, y del respeto que le presta el Derecho a la misma. Se trata de justificar, dogmáticamente, si es coherente la explicación de la parte nuclear del derecho de minería a través de esa preciosa y crítica institución privatística.

2. La exclusión de un instituto: la propiedad. ¿Cómo utilizar en una reconstrucción de las instituciones del derecho minero un concepto de tan ambigua definición actual, como es la propiedad? ¿Es necesario?

Ese no es el camino más fecundo, sino uno menos difundido: el de las potestades públicas. El impedimento primario de la pretensión de aplicar la propiedad a la riqueza minera, es la pérdida de la visión objetiva: de destino o fin de las cosas, ya observado por los romanos, pero que la moderna concepción de la propiedad privada, por la confusión inyectada desde su visión solamente exclusivista, individualista, ha olvidado. Quizás ya no debe interesar tanto la titularidad sobre las cosas, sino su finalidad; sobretodo al enfrentarse a las potestades de la Administración, y de limitar la innegable intervención de la Administración en ciertos bienes, no por ser tales, sino por su habilidad para cumplir los fines del interés público.

No siempre se necesita de la institución del derecho de propiedad para explicar las instituciones donde hay contacto con los bienes; ello sólo en el ámbito del derecho privado, que define titularidades y explica las regulaciones inter privatos;para el derecho público se debe operar desde otra perspectiva, más bien finalística y funcional. La institución de la propiedad (no obstante su riquísimo contenido ante el derecho civil) no tiene en el núcleo dogmático del derecho de minería ninguna operatividad, pues ni los órganos del «Estado» ni el particular concesionario requiere de «propiedad» sobre los minerales in rerum natura para cumplir sus fines.

La anterior ausencia de la «propiedad» en el núcleo de la disciplina es un tema de naturaleza jurídica que enfoca un aspecto diferente al de las garantías de las titularidades privadas de cada concesionario minero, las que tienen «la misma» protección constitucional de la propiedad sin serlo (art. 19 nº 24 inc. 9º CP); técnica normativa que está dirigida a un aspecto del estatuto garantístico, pero que no altera su naturaleza jurídica.

3. La disolución de los vínculos propietarios estatales: la depuración delfumus regaliano. ¿Es realmente el «Estado» el «propietario» en bloque, in rerum natura, de las minas como lo dice el desnudo texto normativo chileno? Por cierto no obtenemos ningún resultado dogmáticamente útil si simplemente decimos que es una posición sui generis; recurso retórico este utilizado por la doctrina más bien para esquivar un pronunciamiento fundado; es como decir: «¡es algo raro, pero no sé explicarlo!»

En efecto, si observamos la realidad con detención, el acto normativo contenido en la CP primordialmente desea impedir la apropriatio directa de la riqueza minera, de parte de los privados, de los particulares.

Este lenguaje normativo está dirigido a manifestar el deseo regulatorio de impedir que las minas sean consideradas parte del comercio humano; y de colocarlas en la posición de res extra comercium, lo que no es sino el resultado de la operatividad normal de la institución denominada publicatio o publificación. Observando más profundamente la realidad podemos descubrir que lo que ha operado sobre el sector minero (a pesar del lenguaje artificial de la norma constitucional de intentar hacer «dueño» a quien no puede serlo) es la publicatio: la exclusión de la riqueza minera, como cosas o como bienes (y en seguida, de la minería como actividad) de la esfera del derecho de las cosas privadas: del derecho civil. Eso es todo; y a eso se le ha llamado con mucha artificialidad “propiedad” estatal. Una mirada atenta a la realidad nos abre los ojos de inmediato: la acción normativa de la CP no puede estar dirigida a hacer propietario al «Estado», aunque ciegamente los observadores jurídicos se confundan y nos hayan confundido durante tantos años. Intentaré justificar esta crítica en apariencia tan aguda; pero en verdad simple.

Si bien históricamente el vínculo del «Estado» con las minas ha sido siempre muy cercano, incluso dogmáticamente, casi equiparable en su cercanía a esta figura actual del «dominio» público (con otros nombres: regalía), hoy su condición jurídica es diferente, sobre todo por haber variado fundamentalmente la entidad (el Estado) a quien las normas le arrogan un «dominio» de las minas. El Estado en su faz administrativa, como tal, más que ser titular de derechos, y por lo tanto de «propiedades» o «dominios», es titular de potestades; es el particular el que puede ser titular de derechos y propiedades, y es él que buscará, frente a las potestades administrativas, espacios para sus libertades y titularidades, cuando quiera procurarse el goce de los bienes, estén o no sustraídos a su apropiación directa.

La confusión entre el dominium y la potestas respecto de los vínculos estatales es tradicional. No obstante, debe recordarse que el derecho público agrupa todas sus instituciones en torno a dos conceptos que son a la vez antagónicos y complementarios: la potestad estatal y la garantía del particular, dentro de la cual se engloba la libertad y la titularidad. Esta vía de las potestades pareciera ser la más correcta para comprender el posible vínculo del Estado con la riqueza minera.

La relación que hoy es posible propugnar entre el Estado y los bienes relativos a actividades publificadas (llamada relación de «dominio» público), debe ser sometida a análisis, aunque la doctrina, y la legislación incluso, patrimonialicen la relación (y usualmente se refieran a «propiedad» o «dominio» del Estado). En primer lugar, el papel que hoy, en el contexto de la regulación normativa, le corresponde a los órganos del Estado es distinto a su papel en el siglo XIX, en que fueron recepcionados estos conceptos patrimonialistas, lo que hizo crisis en Chile a partir de la década del 70. En segundo lugar, hay que distinguir ciertas categorías de bienes, entre los que se encuentran las minas, en que su vinculación jurídica con el «Estado» no es, ni podría ser, como el estatuto de los propietarios que regula el derecho civil. Debe recordarse que el «Estado» es un ente finalístico que usa de ciertas potestades frente a los bienes, con el fin de publificar toda la actividad privada que se origina en su derredor; aplicando para ello un título de intervención que llamamos -por insuficiencia dogmática- «dominio», aunque de «dominio» o «propiedad» (en el sentido civil) no tenga ninguna cualidad.

La ambigüedad actual de esta tesis del dominio patrimonial del «Estado» sobre las minas se hace más patente al introducirnos en el análisis del supuesto «titular» de tal dominio: el Estado. La expresión «Estado» en Derecho resulta polisémica: puede estar dirigida a significar al menos dos realidades: i) elcompositum sociológico estructural, el cuerpo político en su conjunto; y, ii) o el conjunto de los órganos de gobierno de un país soberano; más bien cada uno de los «órganos» a los cuales el soberano delega su poder.

Sin poder detenernos aquí en una disquisición terminológica estricta, de la que se derivan consecuencias dogmáticas ineludibles, sólo cabe recordar que en el derecho de cada país u «orden interno» lo que existen son organizaciones políticas, que ejercen poderes específicos, a los que la CP se refiere como «órganos del Estado»: con poder de administrar (el Estado/Administración); poder de legislar o regular (el Estado /Legislador); poder de juzgar (el Estado/Jurisdicción). Una doctrina demasiado asentada, aceptada acriticamente hasta ahora, postula la personalidad jurídica para el «Estado», esto es, el cuerpo político en su conjunto; pero ello es muy ambigüo y no explica la realidad del derecho vigente, sino es una forma de evitar la titularidad del pueblo: i) como poder soberano (es la comunidad la que se autoregula a través del Legislador) y, ii) como autor del Derecho (el que se aplica a través del poder jurisdiccional, que más que órgano «del Estado» es órgano «del Derecho»).

El «Estado» es un compositum estructural, con relevancia en las Relaciones Internacionales (donde cabría quizás personificarlo), pero ante el Derecho interno es esencialmente: Legislador (delegado del pueblo); Juez y Administración. En donde sí que existe una persona jurídica es en la Administración, la cual se sujeta al Derecho. Así se construye el derecho público chileno.

El sustento patrimonial del ejercicio práctico de estos poderes, recae en una faz de la persona jurídica Administración: el fisco (el Estado/fisco), y tal persona jurídica, a pesar de su conexión con todos los órganos potestativos, actúa en tal esfera (la patrimonial) bajo el mismo régimen de base de un particular: su vínculo con el dinero y los bienes es idéntico al de un particular; lo cual no debe confundirse con la «finalidad» de su utilización; o de las «capacidades» para disponer de ellos; o de la «responsabilidad» de sus agentes, por tratarse de dinero o patrimonios de una persona jurídica (el fisco) manejados por otras personas [los funcionarios fiscales, llamados funcionarios «públicos», pero más bien administrativos].

4. Objetivo del supuesto «dominio» estatal: impedir apropiación privada de minas in rerum natura. Lo que en realidad se busca en la regulación constitucional, interpretada en su contexto, al declarar a las minas como del «dominio» estatal, es que la riqueza minera cumpla con la finalidad pública que justifica su publificación, y que el Estado/regulador (legislador) la excluya de la apropiación privada directa por los medios regulares del derecho civil (ocupación más un plazo, lo que posibilita la prescripción adquisitiva); tales finalidades, se logran precisamente a través del otorgamiento de derechos a favor de los particulares, por la vía concesional.

Léase atentamente el art. 19 nº 24 incs. 6º y 7º CP, y en medio de su terminología de derecho privado («dominio»; que no resulta natural y por ende incorrecta para describir realidades publicísticas, relativas a las funciones de los órganos del Estado) se podrá comprender (en clave de derecho público) esta realidad evidente: lo que opera no es una «patrimonialización» de las minas a favor del «Estado»; lo que opera en verdad es la publificación (esto es, exclusión de la esfera de aplicación de las instituciones del derecho privado o civil a su respecto) de la actividad minera. En eso consiste la publicatio minera[2].

Es por lo anterior que nos parece necesaria la revisión jurídica de la supuesta «propiedad» estatal de las minas (para unos «eminente», para otros «radical»). Es irreal que en las fuentes vigentes se diga que el vínculo que el «Estado» tiene sobre las minas es «propiedad», porque la propiedad según el artículo 582 del Código Civil es una relación inter/privatos. Entonces, a lo menos, esta «propiedad» del «Estado» es una propiedad tan rara y con tantas especialidades que al final no es propiedad y, por ello, hay que apellidarla, «suigenerizarla», especializarla, y a partir de ahí es que nos damos cuenta que ya no hay conceptualmente «propiedad». ¿Qué es entonces jurídicamente el vínculo Estado-minas?[3]

Conclusiones:

1º Los esencial y principio básico de todo derecho de minería es la eliminación del poder de disposición de los propietarios del suelo sobre determinadas sustancias minerales, y de ahí se han derivado los dos sistemas que básicamente han existido en el derecho histórico, chileno y comparado:

i)      de regalía, en que lo excluido de la propiedad privada se lo apropia como titular el Estado (sitema de propiedad estatal); y
ii)     de libertad minera, en que, si bien hay exclusión de la propiedad privada, no hay apropiación estatal.

2º La evolución de i) a ii) es evidente en Chile, en que formalmente, como cáscara literal, pareciera que rige el sistema de regalía (vid. Art. 19, núm. 24, inciso 6º CP: “el Estado es dueño de las minas”), pero que en realidad implica sólo la existencia de una prohibición general previa a explotar, bajo la reserva de una “concesión judicial”, que también sólo formalmente es un acto discrecional (como pareciera ser toda acción de “conceder”), sino que es una autorización, con una discrecionalidad reducidísima, y en defensa del prinicipio de prioridad y de juridicidad, los solicitantes tienen un real y efectivo derecho subjetivo a ser titulares de la habilitación para explorar y explotar 




[1] Continuación de una revisión crítica de las tesis tradicionales que la legislación, doctrina y jurisprudencia sustentan en Chile sobre la naturaleza jurídica de la riqueza minera. Véase la primera entrega en: La Semana Jurídica Nº 303, 2006, pp. 8-9.
[2] Este mismo fenómeno de disolución de las viejas estructuras reglianas, preservadas durante la vigencia del «Estado del Bienestar», hoy inexistentes o vaciadas de su contenido anterior, se ha producido en el ámbito del «servicio público», del cual el «Estado» se sintió «propietario» o «titular», hasta que la vigencia actual del principio de subsidariedad alteró radicalmente sus funciones y papel.

[3] Es nuestro actual desafío dogmático en la materia (lo que esperamos desarrollar en una entrega posterior).

                      [Publicado en La Semana Jurídica, Nº 371, 16 de abril, 2008]