El Derecho Sanitario es una subespecialidad
del Derecho de Aguas, y tiene variadas características que le son propias; en otros
aspectos, se aplican plenamente las instituciones y principios del Derecho de Aguas.
A su vez, el Derecho de Aguas es una subespecialidad del Derecho Administrativo
Económico. Quisiera abordar de manera general el tema del sistema concesional en
materia sanitaria, con el objeto de dar a conocer algunos análisis sobre las
instalaciones sanitarias, y la propiedad de las aguas que escurren por las
mismas. Si quisiéramos hacer un símil simplificado, equivale a responder lo siguiente:
si consideramos un vaso como una instalación, nos preguntamos ¿de quién es el
agua que contiene el vaso? Si las aguas son "bienes nacionales de uso
público", mientras están en una corriente natural, ¿qué ocurre cuando
ellas ingresan a una instalación privada? ¿qué ocurre cuando salen de esa instalación
privada?
El
sistema de Servicios Sanitarios.
El servicio público sanitario se encuentra regulado
en el D.F.L. 382, de 1988, cuerpo legal que reduce el sistema sanitario a las siguientes
prestaciones: la producción de agua potable, la distribución de agua potable, la
recolección de aguas servidas, y la disposición de aguas servidas (tratamiento).
En general, es posible que cada una de estas prestaciones
sea llevada adelante por distintos concesionarios, salvo el caso de la distribución
de agua potable y de la recolección de aguas servidas que deberán ser ejercidas
"en forma conjunta" (art. 10 inciso 2º DFL 382), salvo resolución
fundada de la entidad normativa. Adicionalmente, las zonas de las concesiones de
distribución y de recolección han de ser coincidentes (art. 10 inciso 3º).
En cuanto a las relaciones de las concesionarias
con los usuarios, por el carácter de "servicio público" de los servicios
sanitarios, existen obligaciones mutuas:
a) La concesionaria está obligada a prestar el
servicio a quien lo solicite (art. 33 DFL 382 y art. 1º D.S. 316, de 1984). Por
lo tanto, cuando se trata de un concesionario de distribución, que obligatoriamente
debe ser a la vez concesionario de recolección de aguas servidas, está obligado
no sólo a entregar las aguas en los domicilios privados, sino también a recibir
las aguas servidas en sus alcantarillados.
Tales servicios los presta la concesionaria con
los bienes, instalaciones e infraestructura sanitaria que la ley le obliga a tener,
y con los derechos de agua que, en forma evidente, ha de ser titular, cuando
es, a la vez, concesionaria de producción de agua potable.
b) Los particulares, cuando son propietarios de
inmuebles urbanos edificados con frente a una red de agua potable o alcantarillado
de propiedad de la concesionaria, están obligados a instalar a su costa el
arranque de agua potable y la unión domiciliaria de alcantarillado, so pena de clausura
por la autoridad sanitaria, (art. 39 DFL 382 y art. 4º D.S. 316, de 1984).
Estas obligaciones se aplican incluso en los casos de urbanización de terrenos,
como lo reglamentan los artículos 42 y 43 del DFL 382, y 3. 2. Inciso 2º de la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, fijada por Decreto Nº 47 de
Vivienda, de 1992.
En el caso de una empresa concesionaria que
presta a la vez los servicios sanitarios de producción, distribución, recolección
y disposición de aguas, las relaciones de propiedad o de titularidad sobre las aguas
que produce, distribuye, recolecta y, eventualmente, somete a sistemas de
tratamiento (dispone), ha de analizarse paso a paso, según sea la consideración
jurídica de sus titularidades sobre sus instalaciones, y sobre las aguas que escurren
por ellas. Por lo tanto, para saber cuál es el vínculo jurídico de una concesionaria
sobre tales aguas, es previo el análisis de su vínculo jurídico con las
instalaciones sanitarias.
La propiedad del concesionario
sobre las instalaciones sanitarias.
A pesar de que aún algunas
disposiciones, de manera arcaica y anacrónica, siguen refiriéndose a las
instalaciones sanitarias como bienes "públicos" (ejemplo de lo cual ofrecen
los artículos 39 del DFL 382: "red pública de agua potable y alcantarillado"
y el artículo 1º del D.S. 316, "red pública"; y una extendida práctica
administrativa), en realidad se trata de unos bienes privados, de dominio de
las concesionarias sanitarias. No son bienes públicos.
Ahora, ¿cuáles son estas instalaciones a que se
refiere la ley, y que son propiedad del concesionario?
En primer lugar, en cuanto a la producción de
agua potable, no existe una especificación o definición legal de tales instalaciones,
pero se comprenden desde las obras de captación de las aguas en el cauce natural,
las instalaciones de producción o potabilización de las aguas, hasta aquellas instalaciones
que se conectan con las de distribución.
En segundo lugar, en cuanto a la distribución
de agua potable, existe una definición legal, en el artículo 53 letra g) del
DFL 382, según la cual "redes de distribución (son), aquellas a las que se
conectan las instalaciones domiciliarias de agua potable".
En tercer lugar, en cuanto a la recolección de
aguas servidas, también existe una definición legal, en el artículo 53 letra h)
del DFL 382, según el cual "redes de recolección (son), aquellas a las que
se empalman las instalaciones domiciliarias de alcantarillado de aguas
servidas".
En fin, en cuarto lugar, lo propio ocurre con
las instalaciones de disposición de aguas servidas, que también constituyen bienes
privados de la concesionaria, hasta la última infraestructura sanitaria, en que
se evacuen las aguas a cauces naturales o artificiales.
Todas estas instalaciones son de propiedad privada
de la concesionaria y tienen la condición de cauces artificiales (art. 36
Código de Aguas: "tuberías"); de lo cual se desprenden consecuencias para
el vínculo jurídico que le corresponderá a las concesionarias sanitarias sobre las
aguas, potables o servidas, que escurren a través de sus instalaciones sanitarias,
tema que abordo en seguida.
Titularidad
de la concesionaria sanitaria respecto de las aguas que escurren en las instalaciones
de su propiedad. Caso a caso.
a) Para llevar adelante el servicio sanitario
de producción de agua potable es sencillamente sustantivo, según la ley, ser
titular de unos derechos de aprovechamiento de aguas (arts. 12 Nº3 y 18 Nº 3 letra
a) del DFL 382). Adicionalmente, de acuerdo a la actual clasificación de los
derechos de aguas en Chile, es de absoluta necesidad que estos derechos de aguas
sean consuntivos, de ejercicio permanente, y continuos. Aún cuando vale la pena
consignar que cuando la tecnología permita tratar las aguas al punto de
dejarlas en condiciones de ser utilizadas como potables, incluso un derecho de aguas
no consuntivo podría servir, seguramente en forma parcial, para el servicio sanitario
de producción ele agua potable.
Estas aguas, una vez que quedan aptas para el
consumo humano, a través del servicio sanitario de la distribución de agua potable,
son conducidas por redes de agua potable hasta los domicilios particulares de los
usuarios. Para llevar adelante este servicio sanitario la ley no exige ser
titular de unos derechos de aprovechamiento de agua, sino sólo la existencia de
una concesionaria de producción que abastezca el área geográfica respectiva (art.
18 Nº 3 letra b) DFL 382). Pero en todo caso, es necesario tener la disposición
jurídica de unas aguas. Cuando una concesionaria lleva adelante los dos servicios
sanitarios descritos (producción y distribución) es obvio considerar que lo
hace utilizando las aguas a que tiene derecho según sus títulos. Estas aguas
están entonces hasta este momento bajo la posesión de la concesionaria y, como
escurren dentro de sus propias instalaciones (de las cuales es propietaria, según
ya se concluyó), son propiamente de su propiedad, ya que han dejado de estar en
un cauce natural, desde que comenzó el proceso
de producción de agua potable.
Las aguas, mientras se encuentran en estas instalaciones
sanitarias de propiedad de la concesionaria sanitaria, permanecen, según se ha dicho, en lo
que el Código de Aguas llama en general "canal o cauce artificial", y
son de disposición, dominio y titularidad privados, pudiendo tal privado usar,
goza r y disponer de ellas, y según lo autorice su título, consumirlas completamente.
b) Este consumo total se produce, en el caso de
un concesionario de distribución de agua potable, a través de la prestación de este
servicio, poniendo tales aguas a disposición del usuario final, quien, por
ahora, podrá a su vez consumir total o parcialmente tales aguas.
Llegados a esta altura del análisis, debemos recordar
que según la ley (art. 10 inciso 2º DFL 382), el concesionario de distribución,
salvo casos calificados, ha de ser a la vez concesionario de recolección de aguas
servidas, servicio sanitario éste al que no se puede negar (art. 33 DFL 382), ni
tampoco evitar el usuario (art. 39 DFL 382). Por lo tanto, una vez entregadas
las aguas por el concesionario y usadas éstas por los propietarios de
inmuebles, éstos devuelven las mismas aguas (ya servidas) a los alcantarillados
e infraestructuras sanitarias de propiedad del concesionario.
La titularidad, posesión y disposición de las
aguas, mientras están bajo el uso del propietario del inmueble, obviamente
corresponde a éste; y en eso consiste el servicio sanitario de distribución de
agua potable para el cual él ha contratado con el prestador sanitario: disponer
absolutamente de una cantidad de agua potable.
e) Cuando este propietario de inmueble vuelve
a depositar las aguas servidas en las instalaciones de alcantarillado (lo que
está obligado a hacer con las aguas que no consuma y que sean servidas: art. 3º
DFL 382), aguas servidas que el concesionario de distribución y recolección
está obligado a recibir (art. 33 DFL 382), la titularidad, posesión y dominio
de estas aguas (ahora servidas) pasará en plenitud a este concesionario, desde
el momento en que éste las reciba en instalaciones de su propiedad. Esto último
emana además, de la condición de "canal o cauce artificial" privado
de sus instalaciones y, por Jo tanto, de las aguas que se depositan en tal sitio,
aún cuando éstas tengan ahora la condición de servidas. Incluso, la ley protege
a este concesionario de cualquier otra sustancia nociva que el usuario desee
depositar en los alcantarillados, prohibiéndole dañarlos (art. 45 DFL 382) o
depositar en ellos sustancias sólidas (art. 16 Nº 2 del D.S. 316, de 1984).
d) En fin, el concesionario de recolección debe,
a través de sus instalaciones, entregar estas aguas para su disposición. En el
texto de la ley, estas aguas deben ser entregadas
a servicios sanitarios de disposición o a sistemas de tratamiento y, en teoría,
sólo una vez que estas aguas cumplan los requisitos sanitarios que fije la ley,
y solo en tal caso, podrían ser evacuadas en cauces naturales (véase art. 1º ley
3133 de 1916).
En la práctica, en Chile esta última fase sanitaria
no se ha ll evado adelante a cabalidad ni aun por los propios concesionarios del
servicio sanitario de disposición de aguas servidas, y lo que ha ocurrido es que,
simplemente, se evacuan las aguas servidas recolectadas ele los domicilios, directamente,
sin tratar, en los cauces naturales.
Ahora, en cuanto al vínculo jurídico del concesionario
sanitario con esas aguas, mientras ellas permanecen en sus instalaciones sanitarias,
es indudable, según lo concluido hasta aquí, que su posesión, titularidad y dominio
corresponde a la empresa sanitaria que es propietaria de tales instalaciones; y
la situación de titularidad , posesión y dominio sólo se altera en el caso que esta
concesionaria abandone voluntariamente tales aguas a un cauce natural, momento en
que éstas pasan a constituir, jurídicamente, un derrame. El hecho mismo de
evacuar estas aguas al cauce natural es una actitud absolutamente facultativa
de parte de la concesionaria, pues ella como titular, poseedora, dueña ele
tales aguas que escurren por una instalación de su propiedad, podría dejar de
hacerlo voluntariamente, sin que exista disposición legal que le obligue a
ello.
Este análisis es el que debe efectuarse cuando se
desee saber lo que implica jurídicamente una descarga de aguas servida a un
río. De aquí emanan conclusiones evidentes para los conocidos derrames que las concesionarias
realizan en las corrientes naturales, y que habitualmente los regantes aprovechan,
y a veces basan su producción agrícola en tales dotaciones sin medir las consecuencias
del futuro saneamiento de tales aguas, y del evidente y legítimo interés económico
de las empresas sanitarias de no efectuar más este "abandono" en forma
gratuita.
[Publicado en Revista del Abogado, julio, 1996]
