Mis primeras palabras sean de agradecimiento para quienes hacen
posible que nuevamente me encuentre ante un auditorio de verdaderos "regionalistas",
en el sentido de buscar un "desarrollo
armónico y equitativo" (expresiones éstas creadas por Uds.) de las
regiones del país.
Mi misión de comentarista la cumpliré
realizando un breve análisis sobre el concepto de "descentralización
administrativa" y otros conceptos organizacionales, como "estado
unitario", "separación de poderes" "régimen
presidencial", aparentemente contrapuestos; pero esta
contraposición, como veremos, es más aparente que real.
1.
Sobre
el oficio del jurista y la conciencia jurídico nacional
La finalidad de este breve y sencillo análisis significa entrar
al debate, necesario para la profundización de nuestro camino hacia la
efectiva descentralización.
En el lenguaje político (con mayor o menor candidez o
intencionalidad) se suele confundir principios
jurídicos fundamentales, sobre todo cuando tal lenguaje
se deja llevar por la defensa, al costo que sea, de ciertos
fines partidistas. Creo que es obligación de oficio de quienes nos dedicamos al
Derecho señalar el exacto significado de los conceptos
jurídicos (A. d'Ors).
Vinculo también este análisis a otro imperativo, pues quienes
nos dedicamos a los afanes del Derecho debemos verificar la forma y fondo de
nuestras especulaciones, y la manera como éstas pasan a conformar el diálogo
público, o incluso, los textos legislativos, pues tales sitios (las leyes) de
aparente "cultura jurídica", se
trasladan a la conciencia jurídica de quienes no entienden de Derecho, pero sí
de "desarrollo armónico", de "distribución
equitativa de los fondos públicos", etc.
Creo que debemos ser responsables con los conceptos jurídicos
que vamos sembrando en la "conciencia jurídica
nacional", en el sentimiento nacional. Un brevísimo ejemplo: desde 197 4
en adelante, muchos creyeron que regionalizar era simplemente desconcentrar;
ese fue el sentimiento, esta fue la "conciencia
regional"; pero hoy ya nadie se llama a engaño, y sabe perfectamente que
regionalizar no es esa mera técnica del centralismo, sino la efectiva
descentralización.
Entonces, hoy Chile parece que comienza a caminar hacia la
descentralización y algunos textos así lo consagraron efectivamente. Pero,
dentro de este debate, hay quienes quieren sembrar el camino de dificultades.
Cuando ya todos sabemos qué es "descentralización", ahora se nos dice
que esto puede atentar contra otros principios o paradigmas de mayor validez
social, como la separación de poderes, o como la unidad del Estado, anunciando
el caos del Estado Federal. Creo que un
poco de claridad al respecto no nos viene nada de mal, para que nuestro diálogo
sea honesto.
En todo caso, antes de entrar en materia, hasta ahora no he
visto ningún análisis serio y complejo sobre las vinculaciones de los
principios democráticos de la igualdad con la descentralización. Me parece, de
partida, que la descentralización se sitúa más cómodamente dentro del principio
democrático y de la igualdad ante la ley, y que el centralismo, en cuanto
altera el "desarrollo armónico y equitativo" de los ciudadanos según
su ubicación geográfica no aparece muy cómodo dentro de una democracia sana y
del principio de la igualdad ante la ley. Aún cuando éste no es un tema, que yo
deba profundizar ahora. Sólo es un llamado de atención.
2.
Descentralización,
separación de poderes y régimen presidencial
a)
A propósito de la discusión parlamentaria del Proyecto de Reforma
Constitucional sobre "Gobierno y Administración regional y provincial y
administración comunal", y posteriormente, se ha señalado, por diferentes
personas, y sin fundamentar demasiado, que un proceso de descentralización
administrativa, afectaría al principio de separación de poderes y el régimen
presidencial que impera en Chile.
Entonces,
se señala, en cuanto a la separación de poderes, que descentralizar al país,
podría significar establecer en Chile un régimen federal. La verdad es que, a
mi juicio, esto es confundir las cosas. El lenguaje político suele confundir
principios jurídicos fundamentales, sobre todo cuando se deja llevar por la
defensa, al costo que sea, de ciertos fines partidistas. Creo que es obligación
de oficio de quienes nos dedicamos al Derecho señalar el exacto significado de
estos elementos que se pretende confundir.
Entonces,
explicaré, brevemente lo que es la descentralización administrativa, el
principio de la separación de poderes, y el régimen presidencial, y si aquél
puede afectar a éstos; o en fin, si la creación de órganos descentralizados
administrativamente implican el establecimiento de un Estado Federal.
b)
¿Qué es la descentralización administrativa?
Es,
sencillamente, aquella situación organizativa que afecta a un sólo Poder del
Estado: al ejecutivo, quien es el que administra y gobierna el Estado. Por
tanto, la descentralización administrativa no dice relación alguna con los
otros poderes: el legislativo o el judicial.
En
virtud de esta descentralización existen, además del órgano central de la
Administración del
Estado,
que en Chile es el Presidente de la República, otros órganos que son titulares
de la potestad administrativa, pero restringida a un territorio o a una
materia, o a ambas que gozan de personalidad jurídica distinta del fisco,
tienen patrimonio propio y, por tanto, cierta autonomía financiera, autonomía
de origen, y competencias propias o compartidas con la autoridad central.
Todo
ello dentro de la "Unidad del Estado", pues el Presidente de la
República (órgano central), mantiene la potestad, la amplia potestad, de
supervigilancia sobre todos aquéllos órganos descentralizados.
c)
Ahora, en cuanto a la separación de poderes.
Desde
la clásica formulación de Montesquieu, siguiendo a Locke, se ha entendido el
principio de la separación de poderes como aquella situación en que todos los
poderes instituí dos en un Estado, divídense en tres: el ejecutivo, el
legislativo y el judicial; que las funciones propias de cada una de estas ramas
deben encomendarse a cuerpos separados de servicios públicos, y que la
perfección del sistema requiere que las líneas que separan y dividen esos
departamentos sean definidos con claridad y amplitud.
Es
también esencial para el eficaz funcionamiento del sistema, que a las personas
investidas de poder en cualquiera de esas ramas no se les permita invadir los
poderes confiados a las otras, sino que cada una se limite al ejercicio de los
poderes correspondientes a su propia esfera.
Así,
cada una de las actividades estatales, son diferentes unas de otras, y deben
tener ámbitos independientes, tanto en su organización como en su
funcionamiento; estO es lo que posibilita tal equilibrio.
No
obstante, la total independencia de estos poderes es hoy algo mítico, y una de
las causas precisamente, de este desequilibrio, es el presidencialismo.
Pero,
para lo que aquí interesa, quede claro cuál es la definición fundamental del
principio de división de poderes, y éste dice relación con una primaria
desconcentración de poderes estatales en tres ramas: la ejecutiva, la
legislativa, la judicial, las que actúan con independencia unas de otras.
Y
lo que ocurra dentro de la estructura de cada una de estas ramas no podrá afectar,
en ningún caso, incluso como deducción lógica, a las demás. Es el caso de la
descentralización, ésta afecta las estructuras de sólo una de las ramas en que
se divide el poder: de la Administración, esto es, del poder ejecutivo.
En
caso de que cada uno de los poderes del Estado se repitiesen, con autonomía, en
cada región, habría Estado Federal, pues políticamente, afectaría al Estado
entero. Un Estado unitario descentralizado se diferencia de un Estado Federal,
pues en el estado unitario hay sólo descentralización administrativa; mientras
que en el Estado Federal hay una descentralización política que afecta a los
tres poderes del Estado.
Aún
es posible agregar algo más. Los principios de organización del Estado Federal
son esencialmente dos: autonomía y participación: Una federación no es más ni
menos que una asociación de estados pre-existentes, lo que tiene una doble
consecuencia: primero, que el Estado mismo participó en la elaboración de la
Constitución Federal y, segundo, que no existe tutela administrativa sobre él:
su organización de los poderes judicial, legislativo y ejecutivo es autónoma.
La
descentralización, en cambio (a pesar de su tremenda fuerza democrática, de
equilibrio de equidad), es más modesta en medio de la organización estatal,
pues no es más que una autorización de autoadministración de las colectividades
dentro del Estado, que seguirá siendo unitario.
Otra
cosa: ¿es la descentralización una etapa hacia el federalismo? Como se ha
dicho, y como lo indica nuestra experiencia histórica, "de un estado
unitario no se hace un estado federal" (Franco García), pues entre
descentralización y federación hay más que una simple "diferencia de
grado", sino una diferencia de naturaleza: una colectividad regional o es un
Estado nuevo.
La
diferencia más profunda la marca la finalidad misma de ambos procesos; por un
lado, la federación tiende a crear una supranacionalidad, realidad inexistente
en Chile; por otro, la descentralización simplemente, sin alterar un ápice las
atribuciones del legislador, y la indivisibilidad de la República y la
integridad de su territorio, sólo distribuye geográficamente las competencias
administrativas.
d)
En fin, ¿puede afectar la descentralización al régimen presidencial?
Supone
el presidencialismo la separación de poderes, y que una misma persona, el
Presidente de la República, es a la vez, jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Es
elegido por la ciudadanía en forma democrática y responde ante ella de su
gestión. De frente al Parlamento, implica que los Ministros no son responsables
políticamente ante tales asambleas.
Por
tanto, la cuestión del régimen presidencial dice sólo relación estricta con su
oponente, en el binomio dialéctico presidencialismo parlamentarismo. Afectaría
por ejemplo al presidencialismo mayores facultades para el Parlamento. Pero, no
le afecta, ni podría afectarle, en ningún caso, una reestructuración interna
del poder ejecutivo, como lo es, la descentralización.
e)
Por lo tanto, la creación de los órganos descentralizados no afecta en nada las
facultades de gobierno nacional del Presidente de la República, y su fuerte
autonomía frente a los otros poderes (que caracteriza al presidencialismo); ni
afecta, en nada, a los otros poderes del Estado, pues este fenómeno se está
llevando a cabo dentro de la esfera de un solo poder del Estado: del poder
ejecutivo.
Tampoco
implica establecer un Estado Federal, pues la descentralización, meramente
administrativa, está afectando a un sólo poder del Estado, y no a los demás. El
Estado, así, mantiene su "Unidad" política. Es un Estado unitario,
pero descentralizado.
La
descentralización lo que sí afecta es a la autocracia administrativa que hoy
existe en Chile, pues posibilita que la administración regional y local se
lleve a cabo de acuerdo al principio democrático y a la igualdad ante la ley.
3.
¿Qué
queda por avanzar en el camino hacia la descentralización?
Primero
que nada, a las cosas hay que llamarlas por su nombre, y para que haya
descentralización, deben a lo menos existir organismos regionales y locales con
personalidad jurídica propia, con competencias propias, elegidos libremente y
no designados (la designación de autoridades regionales es puro autocratismo),
y autonomía financiera.
Quisiera
hacer un breve balance.
Perdónenme
que sea insistente con algunas ideas expresadas antes Uds. en 1991, con el
objetivo de efectuar este balance del grado de descentralización o
centralización en que hoy se sitúa el país. Es una forma de saber cuál es el
camino que queda por avanzar o quizás descubrir cuáles son los próximos pasos.
(Seré
insistente, pues tengo por cierto que Uds. estarán muy dispuestos a perdonarme
este defecto de la insistencia machacona,
pues yo creo que existen pocos grupos de opinión tan insistentes como los
regionalistas. No lo digo como crítica negativa sino como admiración).
Es
difícil avanzar en estos temas; y Uds. lo han comprobado. Se promete
gradualidad, pero usualmente ella se transforma en inmovilismo.
(En
esto del inmovilismo, y de las promesas de lo paulatino" y de lo
"gradual", se asemeja el principio de la descentralización al
principio democrático; siempre o casi siempre aquellos que están sometidos en
el centralismo exigen descentralización obtienen similar respuesta que aquellos
que exigen democratización.
En
este sentido, el gobernante centralista es similar al gobernante autocrático).
Quiero
finalizar señalando que, a mi juicio, entre otras, hay tres materias que
debieran preocuparnos en el camino de la efectiva descentralización:
1
ª La elección directa de los Intendentes, es un imperativo democrático; esta
figura, tal como está en Chile, mantiene su más puro estilo portaliano, quien
concibió al Intendente como un "agente natural y directo" del
Presidente, como su "longa manu", para ver que las provincias
estuviesen tranquilas y controladas. Pero los tiempos han cambiado y mientras
nos llenamos de democracia en otros ámbitos, se mantiene esta figura al más
puro estilo portaliano.
2ª
El traspaso de competencias debe ser efectivo, y efectuar un proceso de
acuerdos y exigencias entre representantes regionales y nacionales para una
entrega efectiva de competencias administrativas, bienes y recursos
financieros, restituyendo el imperativo de un "desarrollo territorial
armónico y equitativo" de las regiones. Cada región debe presentar sus
propias exigencias para lograr autonomía, en sus áreas de mayor interés; por
ejemplo el turismo; la administración de cuencas hidrográficas; etc. e ir experimentando
la autonomía administrativa. ¡Pero Uds. se imaginarán que para este diálogo,
para estas exigencias, hace falta un interlocutor válido que defienda
efectivamente las posturas regionalistas iYese interlocutor válido hoy no
existe en la estructura regional! ¿O acaso. alguien podrá pensar que el
Intendente, designado por y dependiente de la "exclusiva confianza"
de la autoridad central, hablo del Presidente, podrá sostener al mismo tiempo
la defensa regional y descentralizadora de frente a la autoridad centralista
que lo designó, y de cuya confianza depende su permanencia en el cargo?
3ª
El papel del Tribunal Constitucional debería ser, como en todos los sitios en
que se ha avanzado efectivamente en la descentralización, fundamental. En el
estado actual de cosas, dependiendo de la voluntad "política" de
autoridades tradicionalmente centralistas, ¿creen Uds. que es posible avanzar?
Existen dos principios constitucionales básicos que respetar para regional
izar: la descentralización y la igualdad ante la ley de los habitantes de las
regiones. La instancia válida para ello debe ser el Tribunal Constitucional,
quien dirimirá, por resolución jurisdiccional los conflictos entre gobiernos
regionales, comunales, nacionales.
Sin
estos elementos, sigo manteniendo mi escepticismo, y creo qué el camino hacia
la descentralización tiende a estancarse. Decir que estamos viviendo un proceso
de rápido avance hacia la descentralización o hacia el desarrollo territorial y
equitativo es engañarnos un poco.
Este
país sigue, en los hechos y jurídicamente, tan centralizado como siempre.
Muchas
Gracias
[Publicado en Las Regiones... Ahora, 8 de noviembre, 1993]
