"... Una sostenida línea jurisprudencial de la Corte Suprema ha protegido el derecho de los administrados para interponer recursos jurisdiccionales una vez agotada la vía administrativa..."
La Tercera Sala de la Corte Suprema (CS), últimamente, ha estado ofreciendo una seguidilla de correctas sentencias sobre la interrupción del plazo para ejercer las acciones jurisdiccionales una vez finalizada la etapa procedimental administrativa. El art.54 inc.2° de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA) regula la situación señalando que dicho plazo “volverá a contarse” cuando se produzca el efectivo agotamiento de la vía administrativa. De ahí que esa interrupción del cómputo del plazo judicial es un verdadero derecho público subjetivo del justiciable. La CS, casi sin excepción, le ha dado protección a ese derecho.
Este es un tema que cruza a todo tipo de procedimientos administrativos y subsecuentes recursos judiciales (de reclamación, protección y otros); y tiene conexión con diversos sectores regulados (aguas, transparencia, salud, municipalidades, sanciones y otros).
Ante una decisión desfavorable del órgano administrativo, para todo administrado surge una opción:
i) o mantenerse en la sede administrativa, presentando un recurso administrativo (como el de reposición del art.59 de la LBPA u otro especial) al interior de la Administración, en el mismo expediente administrativo;
ii) o acudir directamente ante los Tribunales (mediante un recurso de protección u otro especial), sin intentar una revisión del propio órgano administrativo.
Y resulta obvio que, en el primer caso, mientras no se resuelva el previo recurso administrativo, se han de interrumpir los plazos para interponer los recursos judiciales, cuyo cómputo se reiniciará sólo una vez que el órgano administrativo se pronuncie sobre el recurso administrativo (reposición o reconsideración). Así, ínsito a este derecho a la opción debe entenderse el derecho a la interrupción del cómputo de dicho plazo.
Este micrológico tema es muy relevante, pues de la aplicación de la sencilla regla de la interrupción del plazo depende el acceso a la jurisdicción; una interpretación descuidada de esta regla produce una efectiva denegación de justicia, pues significa cerrar las puertas del juzgamiento a quien reúne todos los requisitos procesales para ello. Siempre es grave la “falta de observancia en materia sustancial de las leyes que reglan el procedimiento” (siguiendo el art.79 de la Constitución); pues estos quebrantos minimizan la garantía de un procedimiento racional y justo, consagrada en el art.19 N°3 de la Constitución. Se salvaguarda de esta manera la posibilidad de que el interesado, en caso de no obtener una resolución favorable a sus peticiones ante la autoridad administrativa, mantenga íntegro su derecho de recurrir a un Tribunal.
El texto del art.54 inc.2° LBPA (“interrumpirá” y “volverá a contarse”) había ofrecido dificultad interpretativa respecto del íntegro cómputo del plazo, lo que fue aclarado por el legislador al paso, cual ajedrecista, en una ley referida a una materia especial (por el art.42 inc.3° Ley N° 20.551, de 2011, que regula el cierre de faenas e instalaciones mineras); hay desarrollos doctrinarios consistentes (Ferrada y Bermúdez, y una columna de opinión anterior); en fin, el Tribunal Constitucional (en sentencia 2036-2011, considerando 20°, párrafo 4), reconoce la sustancia de este derecho, tildándolo de una “ventaja” del administrado.
Podemos observar ahora lo que ha dicho la jurisprudencia de la CS al respecto. El Alto Tribunal ha sido consistente (salvo dos excepciones, de 2009 y 2010) en especial en los últimos cinco casos que he pesquisado, desde diciembre de 2015 a febrero de 2016: Moreno Núñez con Consejo para la Transparencia (2015); Wagner Basili con Consejo para la Transparencia (2015); Aldana Retamal con Junta de Apelaciones (2016); Corporación Comunidad y Justicia con Instituto de Salud Pública(2016) y Cerda González con Policía de Investigaciones (2016). Todos fallan y aplican correctamente la regla de la LBPA y siguen los precedentes anteriores.
Si revisamos la última década, ya en Bestpharma con Instituto de Salud Pública (2006), la CS revoca una sentencia de una Corte de Apelaciones que había declarado inadmisible un recurso de protección, declarando que debe considerarse deducido dentro de plazo si éste se computa desde la resolución que agotó la vía administrativa (en este caso una resolución que rechaza un recurso de invalidación), y ordena que vuelvan los autos, a fin de que los ministros de esa corte que concurrieron a la vista se pronuncien sobre el fondo del recurso.
Entre 2006 y 2016 casi no hay sentencias intermedias de la CS en sentido contrario; salvo dos casos: Amodeo con Compin (2009) y Mansilla con Compin (2010), cuyas sentencias de mayoría (en ambos casos, con un fundado voto en contra) no reconocen el derecho a la interrupción tratándose del recurso de protección (criterio este que posteriormente revertirá la CS). (****)
Sin contar esos dos casos, podemos decir que existe una línea jurisprudencial firme y sostenida en la materia; se distinguen tres tipos de sentencias: i) intuitivas, ii) escuetas y iii) fundadas.
i) Las sentencias intuitivas si bien correctas, ofrecen una fundamentación basada sólo en un argumento lógico o de intuición; así en: Andaur con Compin (2013), Ulloa con Compin (2014),Redon con Compin (2014) y Municipalidad de Valparaíso con Servicio de Vivienda y Urbanismo(2015). No citan la regla de la LBPA (vigente desde 2003) pero contienen un argumento plausible; por ejemplo, en Andaur con Compin (2013) se señala que “sólo a partir [de la notificación de la resolución que deniega la reposición] debió contabilizarse el plazo [para interponer el recurso de protección], pues desde ese momento nace para ella el hecho cierto que la autoridad respectiva ha denegado [definitivamente] su solicitud” (considerando 5°).
ii) Las sentencias escuetas se fundan en una simple cita del art.54 LBPA; así, en Municipalidad de Ñuñoa con Contraloría (2012), Inversiones San Sebastián con Tesorero (2015) y en la última seguidilla de cinco fallos de 2015 y 2016 citados arriba; significan un avance respecto de las anteriores, al mostrar la fuente legal en que basan su decisión (el art.54 inc.2° LBPA). Las sentencias de Moreno Núñez con Consejo para la Transparencia (2015) y Wagner Basili con Consejo para la Transparencia (2015), agregan otro avance: inician la cita de precedentes.
iii) La (o las) sentencias fundadas no sólo citan el art. 54 LBPA y fundamentan la decisión, sino que declaran expresamente la existencia de un derecho. Y este último aspecto es esencial en una línea jurisprudencial garantista de los administrados: transformar el mero dato objetivo de la ley (la regla de la interrupción del plazo: art. 54 inc.2° LBPA) en algo subjetivo (el reconocimiento de tal interrupción del plazo como un efectivo derecho del administrado). Es el caso Codelco con DGA(2014).
La CS anula una sentencia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta, según la cual si un administrado decide mantenerse en la vía administrativa, se produce la preclusión (sic) del plazo para interponer el recurso de reclamación posterior. La CS aplica correctamente el canon procedimental de la interrupción de los plazos señalando que:
1°)“[El art.54 LBPA] tiene como sustento el principio de impugnación de los actos administrativos, el cual se encuentra reforzado por la posición legislativa de la Ley N° 19.880 en orden a que la reclamación administrativa es potestativa, es decir, el administrado se encuentra facultado para ejercerla y no constituye una exigencia previa para interponer la acción contencioso administrativa”.
2°) Agrega que “el artículo 54 de la Ley N° 19.880 otorga a los particulares un derecho de opción para utilizar a su arbitrio los procedimientos judiciales o los procesos administrativos de impugnación, según estimen conveniente. Esto significa que el particular puede optar por la vía administrativa o la judicial”.
El caso Codelco con DGA (2014) ha quedado por ahora olvidado; en la última seguidilla de fallos los únicos precedentes que se citan (actitud esta de citar que es encomiable) son los más escuetos o intuitivos.
Es importante la continuidad de las líneas jurisprudenciales, pues no debe olvidarse que este tema de la interrupción del plazo sigue siendo conflictivo, y obliga a los perjudicados a recurrir ante la CS, por el hecho concreto de que los tribunales inferiores (en especial las Cortes de Apelaciones) y órganos administrativos siguen esgrimiendo como argumento una tesis contraria a la contenida en el art.54 inc.2° LBPA. Una actitud fundada y sostenida del Alto Tribunal ayuda a desestimular a las cortes de apelaciones a salirse de esa línea jurisprudencial; salvo otros y nuevos fundamentos muy sólidos.
Si la CS sostiene en el tiempo su línea jurisprudencial, en especial en los casos en que es correcta, y además lo hace de manera fundada, produce dos efectos deseables: por una parte, certeza en los administrados y además desestimula en las cortes de apelaciones la repetición insistente de la doctrina contraria.
(*) Sentencias intuitivas (no citan art. 54 LBPA)
Andaur Leal, Aida con Compin Concepción (2013): CS, 21 octubre 2013 (rol N° 7749-2013). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Sandoval, Cerda; abogados integrantes: Gorziglia (redactor) y Pfeffer. [protección]
Ulloa Suazo, Mario con Compin Provincial Concepción (2014): CS, 23 enero 2014 (rol N° 415-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Pierry, Sandoval (redactora), Fuentes; abogado integrante: Gorziglia.[protección]
Redon Arriagada, William con Compin Provincial Concepción (2014): CS, 22 julio 2014 (rol N° 16162-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Carreño, Egnem, Sandoval; abogado integrante: Pfeffer (redactor). [protección]
Municipalidad de Valparaíso con Servicio de Vivienda y Urbanismo de la Región de Valparaíso (2015): CS, 2 abril 2015 (rol N° 1463-2015). Primera Sala de Febrero: Ministros: Carreño, Pierry,Maggi, Egnem (redactora); abogado integrante: Peralta. [protección]
(**) Sentencias escuetas (pero citan el art.54 LBPA).
Bestpharma SA con Instituto de Salud Pública de Chile (2006): CS, 22 febrero 2006 (rol N° 403-2006). Sala de Verano: Ministros: Chaigneau, Alvarez, Medina, Ballesteros y Muñoz (redactor). [protección]
Municipalidad de Ñuñoa con Contraloría General de la República (2012): CS, 24 agosto 2012 (Rol N° 4605-2012). Tercera Sala: Ministros: Carreño (redactor), Sandoval, Escobar; abogados integrantes: Lagos y Prado. [Protección]
Inversiones San Sebastián S.A. con Tesorero General de la República (2015): CS, 9 julio 2015 (rol N° 5736-2015). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval; abogados integrantes: Matus (redactor) y Figueroa. [Protección]
[última seguidilla de cinco fallos]
Moreno Nuñez, Soledad con Consejo para la Transparencia (2015): CS, 31 diciembre 2015 (rol N° 14574-2015). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval (redactora), Aránguiz y Muñoz. [protección]
Ricardo Wagner Basili con Consejo para la Transparencia (2015): CS, 31 diciembre 2015 (rol N° 14753-2015). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval (redactora), Aránguiz y Muñoz. [protección]
Aldana Retamal, Mario con Junta de Apelaciones del Ejército de Chile (2016): CS, 5 enero 2016 (rol N° 26842-2015). Tercera Sala: Ministros: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval (redactora), Aránguiz y Valderrama. [protección]
Corporación Comunidad y Justicia con Instituto de Salud Pública (2016): CS, 13 enero 2016 (rol N° 30218-2015). Tercera Sala: Ministros: Ministros: Pierry, Egnem, Sandoval, Aránguiz (redactor), y Valderrama. [Protección]Marcos Cerda González con Policía de Investigaciones de Chile (2016): CS, 8 febrero 2016 (rol N° 36752-2015). Tercera Sala: Ministros: Ministros: Pierry, Sandoval, Aránguiz y Valderrama; abogado integrante: Prado (redactor). [Protección]
(***) Únicas sentencias mayormente fundadas (citanart.54 LBPA y declaran derecho del administrado).
Codelco con Dirección Regional de Aguas de Antofagasta (2014): CS, 9 septiembre 2014 (rol N° 7069-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Carreño (redactor), Pierry; Egnem; abogado integrante: Prieto. [Casación] [Este texto de esta sentencia fue repetido en otras cuatro más del mismo día: Roles N°: 13.747-2013; 483-2014; 3837-2014 y 7071-2014] [Sentencia comentada en: Dirección de Estudios Corte Suprema, “Colecciones Jurídicas de la Corte Suprema”]
(****) Únicas sentencias en contra de la línea jurisprudencial
Amodeo Bobadilla, Ana Bernarda con Presidente de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Sur oriente de Santiago (Compin) (2009): CS, 7 octubre 2009 (rol N° 6194-2009). Tercera Sala: Ministros: Pierry, Oyarzún, Carreño (“redactor”) y Araneda; Brito (fundado voto de minoría). [Protección]
Mansilla Gómez, Sergio Mauricio con Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, Subcomisión Provincial Concepción (Compin) (2010): CS, 29 marzo 2010 (rol N° 1623-2010). Tercera Sala: Ministros: Carreño, Araneda, Pierry, y abogado integrante: Gorziglia. Ministro Brito (redactor y fundado voto disidente) [protección]
Alejandro Vergara Blanco
Profesor titular de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Católica de Chile
[El Mercurio Legal, columnas, viernes 26 de febrero de 2016]
