El autor analiza dos
aspectos de la actual regulación eléctrica: por una parte, el concepto de la
"calidad del servicio", destacando su contenido global, en el que se
contendría el objetivo íntegro del
servicio público eléctrico; y, por otra, la necesidad interpretativa, desde el
punto de vista jurídico, de situar los problemas y casos en algunos de los
principios reales del servicio público eléctrico: continuidad, regularidad,
obligatoriedad y seguridad.
La actividad de servicio público eléctrico
puede ser desarrollada por los particulares por la vía de las concesiones, acorde
con el actual estatuto jurídico contenido en el art. 19 Nº 21 de la
Constitución Política, y en aplicación del principio de subsidiariedad recogido
en varias disposiciones de tal Constitución (arts. 2 y 19 Nº 22). La
explicación dogmática del derecho administrativo durante muchos años fue
distinta. Se pensaba que estas actividades de servicio público debían ser
desarrolladas ab initio por un órgano de la Administración, el cual podía
"delegar" tal función en los privados a través de un "contrato
de concesión de servicio público", lo que es claramente arcaico en nuestro
estado actual de derecho. Hoy, en Chile, a partir del estatuto jurídico que se
desprende de la Constitución, no hay nada que delegar, pues los particulares ab
initio pueden desarrollar estas actividades de servicio público, y el
legislador debe establecer los marcos regulatorios atingentes y concordantes con
esta forma especial de ejercer la garantía de la libertad económica que se
origina en los supuestos de servicio público, en los cuales se deben incorporar
los supuestos de esta actividad, las exigencias, las que desde la perspectiva
jurídica podemos denominar, por su amplitud dogmática, principios generales. De
estos principios se derivan: potestades para la Administración; y derechos y
obligaciones tanto para el concesionario del servicio público de distribución
como para los usuarios finales situados en la respectiva zona de concesión; y,
a partir de la especificidad técnica de los sistemas eléctricos, a raíz de las
interconexiones y necesaria operación coordinada, hoy también se derivan
obligaciones y responsabilidades para generadores y transportistas.
Principios de la actividad del servicio público
eléctrico de distribución.
La actividad de servicio público, en sentido
funcional, dada su conexión con el interés público, o aun con el bien común, se
ha caracterizado, desde sus concepciones más clásicas hasta las más modernas,
por su necesaria regularidad y continuidad, las que constituirían la esencia de
su prestación; a ello se ha agregado, en seguida, la obligatoriedad y
seguridad.
En el actual orden jurídico chileno la ley,
formalmente, destaca como esenciales los siguientes caracteres del servicio
público eléctrico: "continuidad", "calidad", "regularidad",
"obligatoriedad" y "seguridad" de los servicios eléctricos.
Los establece de un modo disperso: en el DFL 1/1982 (vid. Los arts. 2 N° 6:
"calidad y seguridad"; 40 letra a: "calidad"; 74:
"obligación de dar suministro"; 79: "calidad"; 80:
"extensión del servicio"; 81: obligación de interconexión; 82:
seguridad; 83: "calidad y continuidad"; 86, 87, 88 y 89:
"calidad"); y en la Ley N°. 1841011985 (arts. 3A inc. 4° ("continuidad,
calidad, regularidad y seguridad de los servicios eléctricos"; 15 inc. 3°
Nº 4 e inc. 4° N° 3: "regularidad, continuidad, calidad o seguridad";
16B: interrupción del suministro, y compensaciones).
La "calidad de servicio" como concepto en que
se engloba toda la prestación del servicio público eléctrico.
El concepto de "calidad de servicio"
que incorpora la legislación eléctrica chilena, más que un principio delimitado,
pareciera definir completamente al servicio público, comprendiendo todas las
exigencias del servicio público eléctrico establecidos en las leyes y
reglamentos. Es como si bastara con decir que el servicio público eléctrico
debe ser de "calidad", para englobar en tal concepto su continuidad,
regularidad, seguridad y obligatoriedad.
En el actual marco regulatorio, a la calidad
ya no debiésemos considerarla como uno más de los principios del servicio
público, es más que eso: el criterio superlativo del servicio público; la
condición global hacia la que tienden todos los que en estricto rigor pueden
ser calificados como verdaderos principios del servicio público. Y esto es
importante desde la perspectiva de la precisión de los conceptos: la calidad se
nos aparece como un concepto demasiado amplio, cuya sustancia consiste precisamente
en englobar los principios señalados (continuidad, seguridad, regularidad y
obligatoriedad), sin los cuales aquel concepto de "calidad", sin más,
se torna ambiguo. La legislación y la reglamentación son las que originan la
anterior conclusión.
En cuanto a la legislación, es evidente el
sentido global con que establece la exigencia de la "calidad", evidenciando
su consistencia siempre dependiente de los otros caracteres, pasando a ser la
"calidad" un concepto de carácter global; podría decirse, el servicio
público mismo. En efecto, vid. en el DFL 1/1982 sus arts.: 2 N° 6, en que vincula
seguridad con calidad; 40 letra a), en que parece englobar todas las
"exigencias" del servicio público eléctrico sólo en la calidad, lo
que origina alguna ambigüedad o la necesaria aplicación de los otros caracteres;
art. 79, en que vincula calidad con regularidad, al singularizarla como
"calidad de suministro"; art. 83, en que vincula calidad con
continuidad, pues tal disposición sólo regula tal continuidad, a raíz del racionamiento.
En otras palabras, podemos decir que la legislación chilena, en cuanto a la electricidad,
tiene por objetivo que éste sea de "calidad", y ello es así cuando se
cumplen los restantes cuatro caracteres de continuidad, regularidad, seguridad
y obligatoriedad.
Esta interpretación de la ley es claramente
recogida en el reglamento de la ley general, el que contiene un sentido de
"calidad de servicio" globalizador de todos los demás caracteres, en
los arts. 221 y ss., DS 32711998; en especial, su art. 222, al señalar que la
"calidad de servicio", incluye, entre otros, los siguientes parámetros:
"seguridad" (letra b); obligatoriedad (letra e);
"continuidad" (letra h); y "estándares de calidad del
suministro", esto es, regularidad (letra i). Puede, además, incorporarse
en estos cuatro caracteres nucleares (continuidad, regularidad, seguridad y
obligatoriedad) todas
las demás exigencias que establece dicho reglamento en su regulación de la
"calidad de servicio" (arts. 221 a 250 DS 32711998).
La "calidad de servicio" y la "calidad
del suministro".
Ambos caracteres y exigencias a los
prestadores de servicios eléctricos han de distinguirse, como fluye de la
regulación legal y reglamentaria; a tal punto que, la señalada "calidad
del suministro" es, en realidad, una
referencia al principio de la "regularidad".
Es en la propia ley y en el reglamento que es
posible encontrar la diferencia de ambos conceptos. Por una parte, el art. 79
inc.1º y 2° DFL 1/1982, al señalar que la "calidad de suministro" se refiere
a conceptos muy precisos, relativos a la "tensión, frecuencia, disponibilidad
y otros", los que bajo "estándares normales" constituyen el
servicio "regular". La ley se está refiriendo aquí al principio de la
"regularidad" del servicio, lo que es más restringido que la
"calidad del servicio", que, como hemos visto, contempla también a la
continuidad, a la seguridad y a la obligatoriedad. Aún más, esa misma
disposición legal, en su inc. 3°, al señalar las "calidades especiales de
servicio", se está refiriendo indudablemente a las calidades especiales
"de suministro", como lo recoge con criterio el autor del reglamento
en el art. 229 DS 327/1998, que se refiere correctamente a unas "calidades
especiales de suministro".
El reglamento es claro en señalar la amplitud
del concepto de "calidad de servicio" también de frente a los demás
conceptos centrales del servicio público (como la continuidad, seguridad y
obligatoriedad), en el art. 222 DS 327/1998.
Consecuencias interpretativas del marco regulatorio
La calidad
de servicio incluye, entre otros, según el art. 222 inc 2° DS 32711998,
los parámetros que enumera, en sus letras a) hasta la i); los cuales, como
hemos señalado, se confunden con las demás exigencias/principios de la
actividad de servicio público: continuidad, regularidad, seguridad y
obligatoriedad. Por lo tanto, cada vez que la autoridad exija una calidad de
servicio, en realidad está usando una expresión ambigua; y, para comprendernos mejor,
será necesario utilizar los conceptos precisos, dirigiendo tal exigencia a
alguno de los caracteres o principios reales y precisos.
En todo caso, la denominación "calidad
de servicio", que es como decir "conjunto de propiedades y estándares normales" de
toda la actividad de servicio público (parafraseando al art. 222 inc. 1º DS
327/1998), a pesar de su sentido global y generalidad, precisamente por eso,
sigue siendo útil para las referencias al servicio público de manera global;
esto es, para la calificación general de una prestación; por ejemplo, para las
encuestas a los usuarios (arts. 86 DFL 111982 y 230 DS 327/1998), en que queda
de manifiesto que cuando se consulta por la "calidad" del servicio se
está pensando globalmente en esos otros caracteres esenciales: la continuidad (interrupciones);
obligatoriedad (agilidad en las extensiones), seguridad (de las instalaciones),
en fin, regularidad del servicio (en cuanto a estándares de tensión, frecuencia
y disponibilidad).
A partir de lo anterior, podríamos entonces
decir que la suma de los principios del servicio público eléctrico (continuidad,
obligatoriedad, regularidad y seguridad), componen, todo ellos, la
"calidad del servicio público". Es hacia la "calidad" del servicio
que tienden todos esos caracteres/exigencias/principios; y es por tal razón que
siempre se los debe analizar e interpretar, en sus consecuencias,
separadamente.
Y este esquema básico tiene consecuencias.
Ofrezco dos ejemplos, que no es posible desarrollar: las "calidades
especiales de servicio/suministro" (art. 79 inc. 2° y 90 inc. 2° letra b)
DFL 1/1982; y 229 DS 327/1998), dicen relación con el principio de la
"regularidad"; y la necesidad de disponer de contratos de abastecimiento
(art. 240 DS 327/1998: "dar suministro") dice relación con el
principio de la "continuidad". Y, en la práctica, ante conflictos
precisos o ante la modificación de las leyes, los juristas no debemos perder de
vista el principio general de derecho eléctrico en medio del cual esté inserto
el caso respectivo, pues ello tendrá consecuencias en la interpretación de las leyes.
[Publicado en Electricidad Interamericana, marzo-abril, 2003]
